论非诉行政执行制度

摘 要:非诉行政执行制度是我国的一项重要制度,旨在解决行政机关不具有强制执行权时如何实现其行政决定的问题。但是现阶段该制度在理论、立法和运行中都存在诸多弊端,难以实现其保障人权和保证行政效率的初衷。因此,有必要对非诉行政执行制度进行反思和完善。

关键词:非诉行政执行;行政强制执行;执行程序;权利救济

中图分类号:D9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)19-0293-02

我国的行政诉讼执行分为人民法院对行政诉讼司法裁判和非诉行政案件的执行,其中非诉行政执行制度是为了解决行政机关不具有强制执行权时如何实现其行政决定的问题而设置的。通过人民法院对行政决定审查之后做出准予执行或不准予执行的裁定,实现兼顾行政效率和保障人权的目的。但是由于其缺乏总体理论设计和统一指导思想,立法规定比较笼统、可操作性差,实际运行中也出现诸多问题,难以实现其设立初衷。因此,对非诉行政执行制度进行反思和完善就显得尤为重要。

1 非诉行政执行基本内涵

非诉行政执行即“行政法律文书”的申请执行问题,由我国《行政诉讼法》第66条予以规定。广义的非诉行政执行是指所有未经过行政诉讼程序的行政执行,包括行政机关自行的执行、行政机关申请人民法院的强制执行和具体行政行为确定的权利人申请执行。狭义的非诉行政执行仅包括后两种情况,本文即以此为研究对象。其中,行政机关的申请执行是非诉行政执行的主要构成部分。非诉行政执行是指相对人在法定的期限内既不提起行政诉讼,又不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务,人民法院根据行政主体或行政裁决行为确定的权利人的执行申请,经过与诉讼审查不同的审查,裁定执行生效的具体行政行为的活动。

2 非诉行政执行的性质和审查模式的选择

非诉行政执行由行政机关做出具体行政行为,申请人民法院强制执行,这种执行的过程,既有行政的因素,也有司法的因素,所以对其性质一直存在争议。有的学者认为,设定此制度旨在解决行政机关不具有强制执行权时如何实现其作出的具体行政行为的问题,属于行政权的延伸。一个生效的行政行为,应该包括公定力、确定力、拘束力和执行力。没有执行力的行政行为,就不是一个完整的行政行为。所以非诉行政执行是行政机关借助人民法院的职权继续行使行政权的体现。与之相适应的是人民法院只对行政行为进行形式审查,只要执行措施实施合法,执行错误的后果就不能归责于人民法院,而只能由申请执行的行政机关承担。此种观点的弊端在于,极易使人民法院沦为行政机关的“执行机构”,混淆司法权与行政权,使错误的行政行为进入执行阶段,侵害相对人的合法权益。

另外一些学者认为凡是司法机关行使的权力即为司法权。具体行政行为是由行政机关做出的,但必须由人民法院审查并执行,从广义上来说,是行政机关发起的一场诉行政相对人不履行义务的诉讼,而人民法院受理、审查、执行具体行政行为,也是一种诉讼行为。所以非诉行政执行行为当属司法强制执行。与之相适应的是人民法院要对据以执行的依据,进行程序性和实体性审查,审查事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法,总之,要像在行政诉讼中对被诉具体行政行为进行合法性审查一样,进行全面审查。此种观点的弊端在于影响行政效率,使复议和诉讼的时效规定形同虚设。

还有一些学者认为,对某一行为性质的判断,不能仅从形式上做简单的判断,而应透过现象看本质。从主体上来说,行政强制执行和司法强制执行没有什么分别,都既包括司法机关,也包括行政机关,但执行内容有质的区别:前者是执行具体行政行为即行政决定,后者则执行司法裁判。可见,行政强制执行权与司法强制执行权之间的划分,不是一种主体间权限划分,而是一种事务性质范围的划分。只要是以行政机关的决定(具体行政行为)付诸执行,不管是由行政机关还是司法机关来执行均属行政强制执行的范畴。笔者比较赞同此种观点。非诉执行中虽然有司法权的介入,但仍然属于行政强制执行。非诉执行不是单纯的司法活动,充其量只是一种特殊的由行政机关或权利人启动的准司法性质的行为。而且非诉执行的义务人在法定期限内不提讼,就应该被推定为放弃救济权利,默认该行政行为是合法有效的(无效的行政行为除外)。通过上面的分析,笔者认为对非诉行政行为的审查不应该仅仅进行形式审查,但也不应同于行政诉讼案件中对具体行政行为的全面审查,而是采取一种“适度性”的审查。《若干解释》第95条规定,被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(1)明显缺乏事实依据的;(2)明显缺乏法律依据的;(3)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。可见,人民法院对非诉行政执行案件的审查采取的是“明显”的审查标准,即不同于诉讼案件全面审查的适度性审查模式。

3 非诉行政执行现状分析

3.1 立法现状

我国非诉行政执行制度是在改革开放以后才逐步形成的,缺乏总体理论设计和统一的指导原则,现行法律及司法解释对其所作的规定又较少,导致非诉行政执行制度不成系统、不够完善又缺乏可操作性。有些问题虽然已有规定,但仍过于宽泛,如在法院和行政机关之间还没有明晰、可操作的权限划分标准;《若干解释》第95条规定的合法性审查标准中的“明显违法”没有具体的标准,法院在审查具体行政行为合法性时很难统一尺度;当事人对法院作出的准予执行或不准予执行裁定提出异议,是否享有申请复议的权利,法律也没有明确规定。面对立法缺失的情况,司法实践中出现很多法律空白和模糊地带,一定程度上影响了工作效率和法院执行工作的公信力。

3.2 实践中存在的问题

(1)实践中各级法院受理的非诉行政执行案件数量比较多,远远超过受理的行政诉讼案件,而且情况复杂、容易激化矛盾,执行起来难度较大。

(2)在现行行政机关和人民法院权限划分不是很明确的情况下容易出现互相推诿的现象。行政机关申请法院执行的往往是一些难执行、矛盾争端多,又容易引起群众的案件,而这种案件即使到了法院也难以执行,加上法院执行人员有限,法院的执结率受到严重影响。2007年8月,浙江法院出台规定将六大类非诉行政执行案件拒之门外更是引起社会极大的关注。

(3)程序不完善,当事人的合法权益难以得到有效保障。

4 完善非诉执行措施的思考

非诉行政执行虽然存在诸多不足,但是作为我国一项特有的制度,也发挥了积极的作用,不可全盘否定,笔者认为主要应从以下几方面对其规定加以补充和完善,使其朝着更为规范的方向发展。

4.1 审查的方式和标准

非诉行政行为的审查应该以开庭审理为主,书面审理为辅。在审判组织上,人民法院审理行政执行案件,由审判员组成合议庭,合议庭的成员应当是3人以上的单数。但是有以下几种情况,可以由合议庭决定采取书面审理的方式。(1)争议的具体行政行为如果是经过听证程序作出的,双方当事人实际上已获得了陈述意见和就有关争议进行辩驳的权利和机会,实体权利已经得到了很好的保障。(2)法律规定由行政机关作最终裁决的行政行为。法律规定由行政机关作最终裁决的行政行为,实际上是明确排除了这类行政行为的司法审查。法院只就终局裁决进行形式审查,而不能对其进行实质审查。(3)在权利人提起的非诉行政行为审查中,权利人和义务人对具体行政行为没有争议的。在这种情况下,当事人争议的焦点在于是否存在行政不作为,而不是行政行为是否合法,对于这类案情简单、事实清楚、争议不大的案件,法院容易作出判断,实行书面审查不会影响合法性审查的公正性。

除了上面几种情况可以适用简易程序和书面审查标准以外,对一些复杂的案件,人民法院可以借鉴行政程序的某些做法,采用听证审查程序和适度性审查标准。有学者认为,公民、法人和其他组织在法定期间内不,就丧失了司法救济权,法院不应再对同一行政行为进行实质性审查。笔者不赞同这种观点。因为不,并不意味着该具体行政行为合法有效,被执行的具体行政行为仍有可能是违法的。而人民法院,是有义务阻止违法的行政行为进入执行程序侵害相对人的合法权益的。人民法院对该具体行政行为进行实质性审查,事实上是为公民、法人或其他组织提供了一种间接的救济途径。而相对人丧失司法救济权也不意味着丧失申辩的权利。在非诉执行案件审查过程中启动听证程序,当事人就有争议的事实或者法律问题,举出自己的证据,进行言词辩论,证明行政行为的合法或者违法,可以消除行政相对人的抵触情绪,使行政强制得到更有效的贯彻和执行。

还有一种特殊的情况,就是人民法院经审查发现行政行为存在重大违法情形构成无效行政行为时,当然不能作出准予执行的裁定。因为无效的行政行为自始无效,不因追认、转换、补正或者诉讼时效的经过等原因而变为有效,因此利害关系人随时可以请求有权机关宣告或者确认该行为无效。在这种情况下,人民法院既不能以该行为无效作出不予执行的裁定,而对申请人请求确认该行为无效或撤销该行政行为的申请置之不理,也不必再要求申请人通过另行提起行政诉讼来解决此问题,而直接将该案件转入普通行政诉讼程序继续进行审理即可。

4.2 执行机构的确定

如笔者在前面所分析的非诉行政执行的性质和实践中存在的问题,大胆建议能否将执行决定权、执行裁断权和执行实施权(执行权的三个下位权)分离,前二者仍由人民法院行使,后者交由行政机关行使。但考虑到在每个行政机关内部都设立执行机构,一是人员素质还达不到要求,二是会浪费大量的人力、物力和财力,因此能否在各级政府内部设立一个总的执行局,只负责实施经过法院审查裁定准予执行的具体行政行为,还执行权于行政机关。该机构统一设立,实行中央垂直领导,人员要经过严格的考试、录用和选拔程序,确保其公平、公正、公开地执行具体行政行为。当然,人民法院对非诉行政行为审查之后,由法院牵头走程序,由执行局具体负责组织强制执行所需的人、财、物和技术设备支持,原具体行政行为的行政机关派人参加,三方联合执法取得最佳的社会效果。

4.3 裁判与救济

非诉行政执行案件中的裁判方式是确定的,即裁定强制执行或不予强制执行。实行一审终审,不得上诉,但可以复议一次,复议期间不影响执行。如果对确有错误的裁定,笔者赞成法院应适用审判监督程序解决。如果对执行程序本身有异议,仍可提起行政诉讼。如果经过法院审查执行的具体行政行为确实错误,给被执行人造成了损害,被执行人还可以要求国家赔偿。根据最高法《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第19条规定:“行政机关依据行政诉讼法第66条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为,由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的,申请强制执行的行政机关为被告。”笔者认为,这一规定恰恰又印证了我国实际上是把非诉行政执行权作为行政权来看待的。所以,一般情况下,在执行完毕后发现原具体行政行为违法,应由作出该行为的机关负责。但是,根据权责一致的原则,如果具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形,人民法院在审查时没能发现并准予执行,由此造成的国家赔偿责任应由人民法院承担。

参考文献

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