论非诉行政执行及其程序

内容摘要

由于一些法律法规的欠缺完善和执行问题，致使人民法院在对行政行为的执行过程中，非诉行政执行案件数量直线上升、行政诉讼案件数量大幅度下降，非诉执行兼顾现实、经历了由形式上到性质认识的转变后仍存在尖锐矛盾，不利于行政审判的健康开展。非诉执行与诉讼案件之间的关系定位了非诉执行理念和性质，而非诉执行程序的设定和贯彻，也有力促进了行政诉讼，更突出体现了非诉执行程序的内在价值；非诉执行程序与民事执行、行政诉讼的程序相比较，均存在有机联系和根本区别，由此客观准确的分析了影响非诉执行的“相对人民主及法律意识衰弱、执行力度加大、行政执行案件数量的增长”等变量因素，明确了非诉执行程序自身存在的问题，理解了它在“基本原则，立案和审查、执行、裁执分离和救济、效率”等重要内容及关键环节。我国从“适用范围、合法执行、执行原则、审查和受理”等方面也进一步制定了非诉行政执行程序的补充规定，督促行政机关依法行政，有效的保障公民、法人、其他组织的合法权益，规范非诉行政执行。

关键词：非诉行政执行 非诉行政执行理念 非诉行政执行程序

一、问题的提出

非诉执行（指法院对行政行为的执行，以下同）经历了由执行庭审查并执行，到行政庭审查并由执行机构执行的转变过程。这是形式上的改变，也是对非诉执行性质认识的转变，同时也兼顾了审查与执行分离的现实困难。回顾近年的非诉执行实践，可以发现一种趋势：1、非诉执行案件数量直线上升。2、行政诉讼案件数量大幅度下降。

非诉执行与诉讼案件有没有关系，如果有关系，应该怎样定位非诉执行，为其设定怎样的程序来促进行政诉讼。当非诉执行组织设在行政庭，接到执行通知的当事人，会认为行政庭同行政机关站在一起的，尤其是当执行人员很少审查、强力执行并缺乏必要的救济权利交代时，当事人的这种印象会更加深刻。而这样的执行案件数量越大，对衰弱的民主、法律意识的打击就越大，随着行政机关权威的提高和法院权威的下降就更难以培育行政诉讼的“土壤”。

实践别是基层法院的执行人员，执行了大量的农业税、计划生育、乡统筹、村提留、各种征收决定等案件。执行过程中由于很少明确行政行为的瑕疵，交代救济权利并说明执行理由，留给被执行人的印象似乎是行政执行庭——一个官官相护的组织。一些法院对这种“斧子一面砍”行为的危害有了认识之后，开始采取听证、开庭审查和私下协调等执行方法，而这又走向另一个反面，助长了被执行人的非诉意识，同时执行程序和执行救济的欠缺，更加剧了非诉执行的负面影响，使部分行政相对人的合法权利得不到保护。

二、非诉行政执行理念

非诉执行制度是对非诉执行实体和程序的综合规定。程序的性质当然符合实体的规律，即使程序的内在价值，也必然应反映执行实体的要求，因此对执行程序的理念分析，必须与对行政行为、司法行为的分析结合起来。

（一）非诉行政执行机关。对具体行政行为强制执行的格局，我国基本确定为申请法院行为原则，以行政机关自力执行为例外。应该知道，国外的一元化格局基于如下前提：1、自力执行被严格要求（如情况紧急，涉及国家税务），并且有充分的司法救济手段；2、代执行、执行罚等手段的行使，仍不能促进其履行义务；3、有丰富而严厉的督促履行措施，如行政处罚、撤消授益、剥夺资格、公布违法事实等；4、公民较强的法律意识和良好的执法、司法环境。我们知道，行政机关的强制执行权，是非常具有渗透性、侵略性的一种权利，而且自己执行自己做出的决定，也违背自然公正原则。但正如以上所述，由于有一系列程序保障，能保证控制行政权的盲目扩张和保护行政相对人的合法权益，出于对效率的考虑，自力执行在国外非常普遍。而中国由行政机关自力执行显然不具备上述条件，同时法院执行目前也普遍存在着缺乏审查及执行程序救济，有沦为司法专断的趋势。

（二）非诉行政执行的性质。综观世界各国行政强制执行法律制度，以德日为代表的大陆法系国家，强制执行由行政机关行使；英美法系国家行政强制执行权原则上交由司法机关行使。[1]如果说民事执行兼具有司法权和行政权的属性，那么非诉执行还加进了对行政行为的事实、法律审查程序，从这一点讲，非诉行政执行具有最纯粹的司法和行政性质。行政决定本身具有主动性、扩张性、不对等性，非诉执行不过是行政效力的延伸，也正是这种情况，它需要司法权的制衡。这样除了法院执行本身裁判权与实施权的制衡外，非诉执行还特别具有司法权和行政权的制衡。对这两种明显的属性，一种观点认为是平衡的，它使你不得不选择其中一个属性，以求得整体的动态的平衡。除非特别紧急情况，如对国家利益、公共利益和他人合法权益造成不可弥补的损失，法院当然应选择中立公正的司法权。司法是正义的最后保护神。法院不选择公正社会将失去公正，同时法院当然不应忘记对行政效率的追求，以尽量简洁的程序使行政处理得以迅速执行。

（三）非诉行政执行程序的内在价值：1、交涉性的整合。执行程序的本质在于交涉性，在于通过民主公开的告知、听证、异议、阅卷等制度，吸取当事人及利害关系人参与到执行程序中来，促进执行事务的整合性前进。这种看得见的交涉程序，既激发了尽可能多的个体力量，又产生了系统论中所谓“整体大于个体之和”的效果；既保证了利害关系人在情绪上对相对真理的认可，又使执行得以顺利进行；2、平衡。非诉执行中国家权与公民权、司法权与行政权是动态的平衡，在一定条件下必然有所偏颇。比如更侧重于公正而不是效率，侧重于保护弱者和行政相对人的合法权益而不是行政机关。正因为有所侧重，才使社会权利、权力体系保持整体的平衡，不至于因权利衰落而导致权力的扩张；3、作茧自缚。通过听证、异议及对执行事项的处理等，非诉执行可暂时脱离现实无限性的变化及其干扰，转变为可预测的理性。这种作茧自缚效应，克服了对绝对公正的理想追求，以效益为基础价值，实现了对事件相对公正的处理，并同时以程序外壳保护所产生的结果；4、导向性。在执行主体及利害关系人对程序知晓的情况下，程序是一面旗帜，在旗帜的导引下，各种力量沿着设定的渠道流动，因而减少了摩擦，增进了合力，使执行能在尽可能小的阻力下进行。

（四）对非诉行政行为的审查。为维护法院权威，制衡行政权和保护相对人的合法权益，被申请执行的具体行政行为要接受审查。在我国目前民主法制还不健全的情况下，行政法的首要作用在于控制行政权，强调行政权在保护公民、法人或者其他组织合法权益的作用，具有更为重要的意义。[2] 在行政法发达的国家，如果丧失救济机会，就意味着行政行为生效，如美国法院颁布执行令时仅审查相对人是否履行义务。而我国没有相应的社会背景，如公民的法治意识、司法人员的素质、程序的完善、行政措施的多样化等，尚不能照搬西方模式而只有采取审查方式。法院的本质属性在于它是裁判的行使者，但正如行政机关行使了部分立法和裁判事项，随着社会发展的专业化、复杂化，法院也在行使着诸如法官造法（判例）、执行权等立法、行政权。从发展的观点，法院审查和执行不是侧重裁判权就是侧重行政权，不可能二者同时兼顾。如果法院尚未成为行政机关的执行工具，法院就应适用裁判权对行政行为进行审查，而审查应按最高法院若干问题解释第九十五条规定的“三个明显”及相对于诉讼较浅层次的审查标准。得出此结果是基于对如下因素地考虑：1、利害关系人放弃救济途径，行政行为已经确定，严格审查会影响效率甚至导致行使救济权利的动力丧失；2、利害关系人放弃救济，不是认可行政行为合法，而很多是感到救济成本高和缺乏提起救济程序的能力。3、这种情况下缺少审查和僵硬执行，无疑会打击民主与权利意识，促进协调风气，使权利与权力的博奕丧失平衡性，进而导致恶性循环；4、法院的裁判地位及非诉执行的行政性质；5、公民、执法人员、行政程序方面的发展程度。

三、非诉行政执行程序与其它程序

（一） 非诉行政执行和民事执行。

二者相同点是执行对象均包括金钱、财产和行为，执行机关均为人民法院，执行性质均包含裁判权和执行权。以上共同之处可得出如下结论：非诉执行机制、措施、方式、方法均可借鉴参照民事执行程序，如裁执分立、追加和变更执行主体，代位追偿，债权分配，案外人异议，中止、终结、暂缓执行等。

二者不同点：1、非诉执行强调对处理决定实质性的合法性审查，民事执行权仅对裁判进行形式审查；2、非诉行政执行是主动性的公权力，需要司法权的制约，而民事执行是私权力，需充分考虑当事人的处分权；3、对效率重视的程度不同。以上不同点对非诉执行的启发是：1、强调司法审查很制约。实际不仅是审查，如果对合法的具体行政行为的执行会导致不合理、不公正的后果，那么法院就应主动进行协调；2、非诉执行应该比民事执行更注重效率，更注重程序简洁，以保证行政管理的需要。

（二）非诉行政执行与行政诉讼。非诉执行是行政机关对生效行政行为提请法院启动对相对人的执行，以显示行政权威，实现行政管理效能，而行政诉讼是行政相对人对行政行为提出质疑，以否定行政行为的法律效力。因此从内涵上看，二者截然对立，但是以辨证的观点观察，正因为内容炯异的对立，更产生了转化的可能。同时我们还应该看到，现代社会在抽象意义上无非由民主与法治构成，如果说民主与法治，社会主体与社会环境的发展状况，决定了一定社会、一定时空执行行政行为和否定行政行为能力的衡定，那么对行政行为的执行和对行政行为的否定，就是此消彼长、相互转化的关系。总之，国家权与公民权的理想状态应该是各自在法定的区域内活动，依靠民主与法治，通过相互间的现实和潜在地制衡，通过权利与权力的监督与约束，求得共同发展。

四、影响非诉行政执行变量分析

非诉执行只是行政执行的一部分，行政执行还包含行政机关的自力执行、行政相对人自动履行。但是自力执行仅涉及高度专业性、国家税收、国家安全等少数部门，自觉履行和公民的法律意识相联系，此在一定的社会环境中是一个定数，法院所能做的是通过非诉执行，促进司法权、行政权、公民权的协调统一。在社会转型过程中，在加入世贸组织的形势下，行政行为无疑要受到更严格的监督，此种监督对法院目前主要是通过非诉执行和行政诉讼进行。而非诉执行虽是少数，却影响着绝大多数行政行为的自觉履行。从这个角度讲，非诉执行案件数量与行政行为的数量，存在一定的正比例关系，前者是后者的晴雨表。而不幸的是根据目前的统计，法院的非诉执行案件数量一直呈直线上升，它对行政诉讼的消极影响已非常明显。下面对影响非诉执行的一些变量进行分析。

（一）相对人民主及法律意识衰弱。一定的社会背景只能产生一定的行政执法数量，如果行政执法案件数量持续上升，那只能从另一个角度找原因，即它的反面……权利制约权力的衰弱。如果权利者没有能力对抗权力，而沉默、僵持甚至被迫履行，如果权利者总是习惯于和权力协调解决问题，那么行政执法无疑会膨胀。行政执法并不总是高尚的、正确的，相反它往往基于狭隘的利益考虑。这种情况更使我们深刻理解在目前社会管理漏洞增多、公民法律意识淡漠的情况下，行政执法数量增长的不可避免性，理解法院对非诉执行的过度热情对行政执法增长的推波助澜。

（二）执行力度加大。行政机关及法院二者加大执行力度或行政措施的种类增多，执法机关分流人员的安排，罚款提成的刺激，不愿放弃既得利益等，都会造成执行案件数量增多，但在我国现行的执行体制和行政现状下，首先是法院不正确执行所致。行政执行案件数量的增多，无论正确或是错误，对衰弱的民主与法治意识均会造成冲击，并且当这种冲击是由终局性的法院造成时，它的危害会更加严重。

（三）行政执行案件数量的增长。正如前述，民主与法治意识的衰弱造成了行政执行的非正常增长，而法院的松散审查和强力执行又通过打击民主与法治意识，造成这种状况更加严重，并又恶性循环。在对行政的依靠、崇拜和恐惧中，权利的制约性更日趋式微，它的衰弱自然会阻碍行政诉讼的发展，这样非诉执行与行政诉讼就通过民主与法治意识建立了联系。另一方面当在一定民主与法治的时空，我们也主要应从民主法治意识的勃兴考虑。当民主与法治意识勃兴，更多的行政行为被提请司法审查，行政行为和非诉行政执行数量就会减少。对此有限数量的行政行为，如果相对人有能力判断它是否合法；要么诉讼，要么自动履行。一个健全理智的人，不应等到法院强制执行时才履行。如果能够这样，在司法权与行政权、行政权与公民权的良性互动中，非诉执行与行政诉讼就可以互相促进，齐头并进。

发达的法治社会不能没有民主法治意识与程序治理，此二者是任何法治社会的源头活水。由于民主法制意识的勃兴能促进行政诉讼的发展，法院在非诉执行中就应依法审查和执行，做好协调工作，避免引起不合理后果。例如完善交代待权利，允许复制有关材料，在行政机关与相对人之间举行听证，行政行为瑕疵的明确，对异议的处理和答复，对公正执行的关注等。民主法治意识不仅是靠社会，靠行政诉讼培养，法院还应自觉在行政执行中慎重处理，完善程序，增进参与，提供救济，唤起和培养公民的民主法治意识，促进依法行政。

五、非诉行政执行程序

非诉执行程序的有关问题。由于非诉执行产生国家权与公民权、司法权与行政权的复杂联系，由于它对行政行为、行政执行、行政诉讼均产生重大影响，特别是它对公民的民主法治观念的重大影响，要求我们在制定非诉执行程序和实际执行时，应适当审查并提供充分的执行和救济程序，适度协调执行中的公正问题，并兼采效率原则。

（一）非诉行政执行程序的基本原则。1、公正。它包括回避、听证、裁执分立、记录、侧重保护行政相对人、保护基本人权等；2、民主。包括公开、查阅执行卷宗、听证、合议、申请与异议、救济等；3、效率。包括期限制度、委托制度、紧急处置、先予执行等。

（二）对行政行为进行立案和审查。立案应由立案庭按最高法院若干解释第86条进行形式审查。如果先由行政庭审查，在裁定不予执行时，就会产生很多矛盾。审查时应注意以下问题：1、全面审查。在裁定中明确行政行为的程序、事实、依据及其瑕疵或虽有瑕疵仍然执行的原因，这样既监督了行政行为又弘扬了相对人的法治意识；2、裁定结果包括两项内容：（1）准予强制执行ⅹⅹ行政行为；（2）限相对人与ⅹⅹ日内履行此行政行为，逾期将依法强制执行，并由相对人承担滞纳金等。这样既体现了监督又交待了权利，而且节省了限期履行通知书这一手续；3、裁定前至少应询问被执行人一次。这是对相对人的尊重，既表明法院的审查地位又避免仅仅书面审查可能造成的矛盾。

（三）非诉行政行为执行。如前所述，非诉执行与民事执行在执行机制、措施、方式、方法上并无多大差别，完全可以借用民事执行的一些现成规定，而不同点及某些急需事项具体有：1、协调。从公私利益对立角度，行政行为一经作出即生效，无需同相对人事物协商一致，所谓国家权力不可任意处分。当行政行为显失公正或执行产生明显不公正或不合理后果时，法院不必自己背上不讲理的恶名，而应在法律的限度内协调执行。美国对某些轻罪所实行的诉辩交易，可作为一种思路借鉴；2、执行权和救济。非诉执行交织着司法与行政程序，特别应注意显示其司法特性，要允许当事人查阅卷宗，告知当事人事实理由和权利，特别要设计和适用救济程序，分别情况允许利害关系人向本级或上级法院提出复议；3、裁执分立。这是执行改革的大趋势，以体现监督和制约。

关于“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”。对申请人民法院执行的具体行政行为“已经生效”，应从程序上理解，凡是具体行政行为作出后，负有义务的一方当事人既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务，行政机关申请人民法院强制执行的，都应当符合“已经生效”的法定条件。有的教材将“已经生效”解释为“一是具体行政行为本身已经具备了发生法律效力的必要要件；二是具体对具体行政行为发生法律效力具有决定意义的其他要件；三是具体行政行为还应当包括行政主体资格合法、依法穷尽了行政程序，并已经送达当事人等。”[3]关于“具体行政行为具有可执行内容”，有人将“可执行内容”理解为“具有给付内容”。[4]也有的认为，不履行具体行政行为所确定的克制、容忍的不作为义务，应当是具体行政行为执行中的问题，不应当作为另一个违法行为另案处理，而应当进入具体行政行为强制执行程序加以解决。[5]

（四）裁执分离和救济。它是非诉执行包括民事执行中普遍缺乏的机制和程序，现设计如下：1、行政审判庭组成合议庭，对执行过程中的争议或重大事项作出裁定或决定。重大事项是指不宜与实施执行权分离的公告、调查、查封、扣押、编制财产分配表等之外的所有执行措施、方式、方法；2、对执行组织（执行员）作出的一般措施，利害关系人有权向合议庭申请复议一次，对合议庭作出的强制执行案外人异议，执行主体的追加和变更，执行到期债权，撤销债权转让，中止、暂缓、终结执行，罚款，拘留等重大争议的裁定或决定，利害关系人可以向上级法院申请复议；独任审判员对一般争议或事项所作出的裁定或决定，利害关系人可以向合议庭复议一次。执行程序中合议庭是否有权裁判实体争议，这是要制定的强制执行法所讨论的热点。基于效率的考虑，实体争议如撤销债权转让，第三人债权是否有效等，由合议庭解决并赋予上诉权是可以的。但是由非专业审判庭审判所引起的审判混乱，当事人权利保护，新的审执分立等问题，也不能不考虑。

（五）非诉行政执行效率。行政行为的本质在于效率，非诉执行也不能不有鲜明的效率特点。实践中出于利益考虑、法院程序等情况，倒不存在执行的迟缓，一般都能在三个月内完成，但是对效率的追求必须注意以下问题，以免误入歧途：1、依法审查；2、合法、合理、慎重执行，绝不能因执行影响法院的公正形象，打击公民的诉讼意识，那实际上是涸泽而鱼；3、公开。要勤于说理，公开信息，交待权利，不能使被执行人误解法院的中立地位；4、裁执分离与救济。

综上所述，尽管目前非诉行政执行在形式和性质上仍存在尖锐矛盾，同时行政行为执行程序的不规范和民众法律的意识衰弱，均不利于行政审判的健康发展；事物的发展需要一个过程。随着我国已经积极从“适用范围、执行程序、落实督促”等方面，不断对非诉行政执行进行完善规范；相信随着我国法律法规体系的不断健全完善，公民、法人和其他组织的合法权益将进一步得到有效保障！

注释：

[1] 《西方主要国家行政法行政诉讼法》，曾繁正等编译，红旗出版社出版，第97页

[2] 《中国行政法教程》，罗豪才主编，人民法院出版社出版，1996年版，第48页

[3] 《〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉释义》，最高人民法院行政审判庭编，第186页

[4] 2000年全国律师资格考试指定用书《行政诉讼法学》，马怀德主编，第131页

[5] 《德国普通行政法》，朱林编译[德]平特纳著，第316页

参考文献：

1、《中国行政法教程》，罗豪才主编，人民法院出版社出版，1996年版

2、《中国行政许可法概论》，沈开举 郑水泉主编，青海人民出版社，2003年版

3、《中国行政法学前沿问题报告》，张步洪主编，中国检察出版社出版，2003年版

4、《行政审判问题研究》，高若编，人民法院出版社出版，2004年版

5、《中国依法行政的理论与实践》，傅思明主编，中国检察出版社出版， 2002年版