新形势下独立学院的发展历程及路径分析

[摘要]十多年来，独立学院的发展历经了初创期、建设期、转型期三个阶段，形成了多种办学模式。国家政策调控也历经了默许试办、整顿定性、规范发展的调整。面对新形势，独立学院应针对自身实际，在发展路径上做出合理判断与正确选择。

[关键词]独立学院 26号令 转设 发展路径

[作者简介]路正南（1960- ），男，江苏武进人，江苏大学京江学院院长，教授，博士生导师，研究方向为高等教育；周西安（1977- ），男，湖北京山人，江苏大学京江学院，讲师，硕士，研究方向为学生思想政治教育；孙国（1977- ），男，江苏连云港人，江苏大学京江学院，讲师，硕士，研究方向为学生思想政治教育。（江苏 镇江 212013）

[基金项目]本文系江苏省社会科学基金项目“江苏民办教育研究”（项目编号：08JYD014）和江苏大学京江学院教学改革项目“新形势下独立学院学生管理模式的选择与重构”（项目编号：JJ08A007）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2012）33-0026-03

独立学院从创办至今已逾十年。截至2010年12月，全国现有独立学院308所，本科在校生达258万，占全国本科生总数的22%左右，占全国民办高校本科生总数的58%左右。少数独立学院已拥有硕士点，部分独立学院正在筹备升级为二本院校。可以说，独立学院为中国高等教育大众化建设作出了重要贡献，已成为我国高等教育体系中一支不可或缺的生力军。

一、独立学院的发展阶段分析

（一）初创期（1999～2002年）

1999年，以浙江大学与杭州市人民政府联合创办浙江大学城市学院为标志，独立学院的前身“二级学院”“民办二级学院”或“新制二级学院”产生。从此，“独立学院”作为公办高校教育资源外延性扩张的一种特殊形式，发展势头强劲，短短几年，就从沿海地区发展到全国的大部分省市。这些学院凭借母体高校的优质资源，结合充裕的民间资本，引入民办或民营办学模式，在本科学历教育的高起点上快速发展，办学形式逐步多元，办学目标服务于母体高校的整体利益，但尚不具备独立办学的主体资格，对母体高校的依附性极强。此阶段，二级学院的招生规模相对较小，主要承担着为母体高校筹资和教育教学改革试验的任务。在母体高校的扶持下，二级学院逐步明确了办学理念，确定了体现独具特色的人才培养目标，制定了科学合理的人才培养方案，开展了一系列教学内容和课程体系、教学方法和教学手段的改革。同时，在师资队伍、教学管理、学生管理等方面从严从高，二级学院各项事业发展迅速步入正常轨道，招生规模逐步扩大，部分学院拥有了独立校园。由于处于摸索时期，相关政策没有出台，少数二级学院也出现了违规招生等不良现象，引起社会各界的热议。

（二）建设期（2003～2007年）

2003年，以教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》为标志，独立学院从无序扩张进入治理整顿、规范发展的新阶段，独立学院开始在国家政策的支持下向自主办学机构过渡。从2003年下半年开始，教育部对原有360多所二级学院进行清理整顿、重新登记。经过逐个审查，取消了其中100多所二级学院的办学资格，并对其中249所进行了重新登记。通过整顿，独立学院“优”“民”“独”的特征获得了各界的广泛认同，这一新的办学形式基本得到社会认可。与此同时，面对教育行政部门密集的政策引导和宏观调控，独立学院迅速调整了发展思路，积极改善办学条件，加强体制与机制改革，强化内涵建设，不断深入教育教学改革，基本实现办学模式由理论型本科教育向应用型本科教育的转型，部分独立学院基本达到与母体高校错位发展的人才培养目标。如江苏大学京江学院确立了充实、巩固、提高的指导思想，总结、完善富有独立学院特色的人才培养模式和培养方案，调整、优化专业结构。根据学生特点，大力实施因材施教、分层教学、分层考核的教学模式，设计实施了独具特色的本科生“导师制”和“3.5+0.5”产学研联合培养模式，取得了良好的效果。此阶段，独立学院的整体教学质量有所提高，办学水平和办学实力不断增强，一些教学关键指标与一般本科院校基本持平或接近，教学成果开始涌现。这些办学业绩为独立学院赢得了广泛的社会声誉，也为其持续发展奠定了良好的基础。

（三）转型期（2008年至今）

2008年，以教育部颁发了《独立学院设置与管理办法》为标志，从政策层面对独立学院的发展遇到的问题进行了回应，提出了独立学院改革发展的总体思路于目标举措，独立学院进入向民办普通高校过渡的“转设”期。在此阶段，独立学院的总体办学质量稳步提升，人才培养质量得到政府主管部门、社会各界以及用人单位的充分肯定和高度赞誉，出现了一批以华中科技大学武昌分校、浙江大学城市学院为代表的办学理念先进、条件较好、资金雄厚、质量上乘的优秀独立学院。独立学院的工作重点转移到内涵建设上来，开始由规模扩张、校园建设向稳定规模、提高质量和注重特色的发展阶段转变，总体呈现出规模、结构、质量、效益协调发展的良好态势。与此同时，有十余所独立学院转设为民办高校，部分独立学院开始举办十年院庆，总结十年办学经验，推广教育教学改革成果，加强国际交流与合作，进一步拓展其生存空间。如江苏大学京江学院在“十一五”发展规划中，确立了“优化结构、强化应用、错位发展、形成特色”的发展战略，制定了《本科教学质量标准纲要》，健全了教学过程管理业绩考核评价体系，通过坚持“全面质量管理”，强化教学质量保障与监控，精心构筑学生成长成才服务体系，大力实施创新人才培养工程，有效实现了学生的差异化与个性化培养，办学优势和特色逐步彰显。

二、独立学院的办学政策演变

（一）默许试办

1998年，江苏、浙江两省在部分高校引入民办机制，进行国有民办的试点工作。从全国范围来看，从1999年到2002年这几年间，是独立学院迅猛发展时期，全国有25个省市举办独立学院，独立学院数目达到300多个，本科在校生40多万人，初步形成占地约7万亩、校舍约876万平方米、教学仪器设备约12亿元、图书约 2000万册的高等教育资源。这段时间内，国家没有出台专门针对独立学院的办学政策，部分宏观教育政策中的个别条款为独立学院的产生提供了政策依据。如《社会力量办学条例》中规定了发展民办教育的基本原则；《民办教育促进法》明确了民办教育的性质和地位等。

（二）整顿定性

因少数独立学院无序扩张、违规办学，2003年，教育部出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，要求独立学院做到“六个独立”，吹响了规范独立学院办学的号角。同年，教育部召开了“普通高校以新的机制和模式试办独立学院网络视频会议”，提出“优、独、民”三原则，为独立学院的发展指明了方向。2005年3月，教育部下发了专项检查通报，对7所违规独立学院进行了通报批评，给予减少招生、暂停跨省招生等处罚，要求独立学院加强基本办学条件建设。2006年教育部工作要点要求：加强对独立学院发展的支持和指导，引导独立学院改善办学条件、规范办学行为、提高办学质量。2006～2007年，17所独立学院因自有办学用地、自有教学行政用房面积以及基本办学条件达不到有关规定要求，被教育部确定为限制招生（黄牌）单位。2007年4月，独立学院办学条件和资产权属核查工作结束，教育部对113所独立学院进行通报批评。1所给予黄牌警告，并通过媒体向社会。

毋庸置疑，这一阶段国家针对独立学院的方针、政策是十分明确、坚定的，加大改革力度，规范办学，保证质量是独立学院不容回避的话题。如在《独立学院教学工作专项评估方案》中，明确要求对独立学院进行教学专项评估。重点强调三个方面：一是着力体现“六个独立”要求，即“独立的法人资格”“独立的校园和基本办学设施”“独立进行财务核算”“独立进行招生”“独立颁发文凭”和“相对独立的教学组织和管理”；二是体现培养应用型人才的目标要求，即明确独立学院定位为教学型大学，并主要面向地方和区域培养应用型人才；三是强调以社会需求为导向的教育思想观念。凡评为“合格”的学院，将予以“通过”。其中，对于办学条件好、教育教学质量高的学院，准许日后直接申报参加“普通高等学校本科教学工作水平评估”；凡评为“不合格”的学院，予以 “暂缓通过”，限制当年招生，限期整改并于适当时期进行复评。其中，对于办学问题严重者或因不执行国家有关法律法规规定而诱发事端、影响稳定的，将予以停办甚至严肃追究独立学院举办者、有关高校和主管部门的责任。

（三）规范发展

2008年，教育部颁发了《独立学院设置与管理办法》（即26号令，以下简称《办法》）。《办法》对独立学院的设立、组织与活动、法律责任、管理监督、变更与终止等作了详细的规定，并对其基本办学条件、师资队伍建设、专业设置与教育教学管理等提出了严格的规定。在《办法》的“附则”中，明确要求此前设立的独立学院以5年为限，按照《办法》的规定进行调整，充实办学条件，完成有关工作。在《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》中进一步明确：“积极做好现有独立学院的规范和办学许可证的发放工作。考虑到独立学院的复杂性和实际情况，国家对已设独立学院给予了五年的过渡期，并明确了相关政策：（1）基本符合《办法》要求的，由省级教育行政部门向教育部提出考察验收申请，教育部组织考察验收，并对考察验收合格的独立学院核发办学许可证。（2）符合普通本科高等学校设置标准的，可申请转设民办高等学校，颁发民办教育办学许可证。（3）既不申请考察验收，也不申请转设民办高等学校的，可继续教育教学活动，但必须按照《办法》的要求，规范体制机制，充实办学条件，在保证教育质量的前提下，有序地做好报请验收或申请转设工作，过渡期结束后，严格按照《办法》的要求办理。”其核心精神是“不进则退”，即通过严格评估优胜劣汰。一方面鼓励合格的独立学院从母体学校中独立出来，自主发展；另一方面给不合格的独立学院亮红黄牌，建立有序的退出机制。

《办法》的出台，包括以《办法》为核心衍生出来的《关于审批独立学院为学士学位授予单位工作的通知》和《关于编报省级〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》等文件，标志着独立学院进入了新的发展阶段，进入向民办普通高校过渡的“转设”期。在这个新的阶段，教育行政部门强调了“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的态度，要求根据独立学院的现状和特点进行分类指导。部分省市也出台了相应的配套政策，如江苏省下发《省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》《江苏省教育厅关于加强独立学院教学工作提高教学质量的若干意见》等文件，决定对该省独立学院开展专业建设抽检工作。

三、独立学院的发展出路分析

2009年2月，教育部下发《独立学院五年过渡期工作方案》，明确了独立学院未来发展的四个方向：符合教育部相关要求，经教育部考察验收合格的，可以继续作为独立学院办学；符合本科高等学校设置标准的，可以转设为独立设置的民办本科高等学校；符合其他层次学校设置标准的，可以转设为相应层次的民办学校；可以终止、合并或并入公办高等学校、民办高等学校。今年是该方案推出的第四年，各独立学院的转设和改革工作也进入了实质阶段。

（一）转设为民办高等学校

独立学院“转设”是国家的政策导向，是政府大力提倡和积极鼓励的。一部分“校企合作型”的独立学院，借助公办大学的优质教育资源，吸纳充足的民间资金，集公立大学品牌与民办新机制的优势为一体，逐渐创出自身的特色与品牌，且随着办学条件的不断完善，对母体的依赖程度会逐步减少，独立学院的独立性将会越来越强，逐步发展成为真正意义上完全独立的民办大学。2008年10月，首批5所申报转设为民办普通高校的独立学院有4所获得教育部批准，且全部在东北地区。2011年上半年，全国又有12所独立学院成功转设为民办高校。但在转设过程中，因民营成分占主体、办学模式多样，独立学院何时申报“转设”、能否成功“转设”并不以自身意志为转移，更多地取决于各省（直辖市、自治区）教育行政部门的高校设置规划及独立学院自身的办学条件达标情况，客观存在固定资产过户的政策法规相对缺失与方法程序繁冗等问题。

（二）通过验收，作为独立学院继续存在发展

《办法》有3个关键词：“民”“独”“优”，其中尤以“独”最为关键。当前，“独”字问题最大的恰恰是那些由母体高校全资举办的独立学院。他们既要通过教育部考察验收，又要保证母体高校的最大利益，无外乎有以下三个选择：

1.增加投入，改善办学条件，维持现有模式。“独立的校园和基本办学设施”“师资队伍建设”是大部分独立学院在考察验收中面临的难点、焦点问题。那些由母体高校全资举办的独立学院，更容易接受——围绕“民”“独”“优”做工作，增加些许投入，改善办学条件，维持现有模式——这种相对简捷的方案。

对于土地校园建设，部分独立学院已有成功范例，如东南大学将原来的浦口校区1200多亩校园及教学设施交由成贤学院独立使用；南京师范大学在建设仙林新校区时，因地制宜，通过一座山头分割划出一块土地单独建设另一相对独立的校园，由中北学院使用，该校区又与母体主校区相连。这些独立学院的校园及基本办学设施的产权仍然在母体高校的名下，但在应对考察验收上已具有一定的硬件基础，只需完成资产过户就能符合《办法》的要求。但资产过户手续烦琐，费用较高，如何避免国有资产的流失并保证举办高校的权益，尚需要政府和教育主管部门的配套政策支持。

多数独立学院的师资队伍主要依托母体学校，通过聘请母体学校的教师作为专任教师，此种模式严格意义上并不符合教育部的文件要求。若要保持举办高校的全资模式，通过教育部的考察验收，需要母体高校根据整体师资情况长远规划，通盘考虑。图书资源、实验室和教学仪器等设施是又一难点问题。部分独立学院都是共享母体学校的教学资源，这样有利于提高资源利用率，节约办学成本，增加收益，但按现有状况将无法通过教育部的考察验收，需要加大投入或采取可行措施加强建设，以符合或部分符合《办法》的要求。

2.与社会力量合作，构建股份制模式的独立学院。股份制模式，既能发挥民间资本参与高等教育的热情，又能保证独立学院教育的公益性，符合母体高校和出资人的利益要求，能够保障学校的持续正常运转。南京理工大学紫金学院和南京航空航天大学金城学院是这一模式的成功范例。这种模式，通过产权调整，明晰产权主体，重估无形价值，以无形资产构建独立学院股份制模式，即举办方持无形资产股，社会力量投资，完全按照《办法》的要求建设，纯民营机制模式，是独立学院发展的较好选择之一。但需要解决好母体学校无形资产依法科学定价、法人财产权依法科学界定与划分、资本的逐利本性与教育公益性的矛盾协调与平衡等一系列问题，且寻找并确定合作方或投资方需有一系列程序和众多事务。

3.与地方政府合作，异地办学。寻求与地方政府合作，即走校府合作道路，到异地办学，完全按照《办法》的要求重新建设校园、基础设施、图书馆和实验室等教学实施。目前，一些高等教育机构缺乏、人文底蕴不足、文化产业薄弱、经济实力较强的地方政府有意吸引高校进驻，以推进本地城市化建设和产业结构调整，营造人文氛围，提升城市品位，为独立学院外迁异地办学提供了历史机遇和外部环境。这种合作方式通常是由地方政府解决土地、基础设施建设问题，有效规避了举办高校置地兴办校区、投资基础设施建设所带来的财政压力，形成了高校优质教育资源与区域经济文化发展相互渗透的关系，实现了“文化”与“资本”的对接，在某种意义上是地校双赢的选择。近来，这种模式在江苏省、浙江省较多，如南京师范大学泰州学院、南京理工大学泰州科技学院是这一模式的成功范例。

（三）逐步消亡

这里提出的“消亡”包括《过渡期工作方案》中的后两种，即“符合其他层次学校设置标准的，可以转设为相应层次的民办学校；可以终止、合并或并入公办高等学校、民办高等学校”。笔者仅讨论一些人的固有的观念误区可能会造成独立学院的“消亡”。如认为独立学院应先“独”出来，才能“立”起来，先“独”而后“立”。这种“一刀切”的想法，不符合教育规律。独立是趋势，这点毋庸置疑。但更为重要的是，“独”与“立”的时机和条件，应该有一个过程、一定的条件，只有具备条件后，才会有利于独立学院的成长发展，如果在初期就独立出来，并不利于独立学院的发展，把握不好甚至会打击它，而这种打击往往会是致命性的、毁灭性的，或者说是灾难性的。实际上，我国独立学院真正稳定发展的时间太短，尚处于“幼年”时期，目前这种依托母体高校的状态还需要再保持一段时间。

当然，极少数独立学院，如果专业设置与人才培养目标的定位不准，经费投入不足，教学质量不高、质不优而价不廉，学生就业状况又不好，就会面临生源危机，其生存和发展就会很困难，那么在优胜劣汰的激烈竞争中，就处于被淘汰之列。这些独立学院只能丧失其“独立”地位，逐步终止、合并或并入公办高等学校、民办高等学校。

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