西方比较公共管理研究述评

摘要: 西方比较公共管理研究经历了萌芽时期、发展兴盛时期、衰落时期和复兴时期等四个历史阶段。当代西方发达国家比较公共管理研究有三方面基本特征: 研究思路由追求精确的预测力转变为注重对问题的解释力; 研究的核心内容逐渐明确; 研究工具选择了合作、案例、文化、治理等四类工具。

关键词: 比较公共管理; 分期; 述评 一、比较公共管理研究的内涵 一般而言, 􀀂所谓比较, 就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照,从而确定其间的相同与相异之处, 由此对事物做出初步的分类; 在分类的基础上, 人们可以认知和把握不同事物的共同或相异的表象特征与本质特征, 进而达到对特定事物的理解与解释。 早在20世纪40年代末, 罗伯特∀ 达尔就在#公共管理学: 三个问题∃ 中旗帜鲜明地提出了人们忽略比较方法对公共管理研究所带来的负面影响, 􀀂只要公共管理研究不是建立在比较研究的基础上, 公共管理的科学性就是空洞的。 据此, 他认为, 无论是英国的公共管理学还是法国的公共管理学都不足以形成一个独立于各个特定国家背景的一般意义上的公共管理学。 比较公共管理研究或比较行政研究, 是􀀂指人们综合运用各种不同的比较方法, 对世界各国的行政制度与体制、结构与功能、活动与过程、历史与现实、理论与实践、文化与传统、环境与背景进行对比分析, 以期从更深的内容、更高的层次、更广泛的范围来揭示行政现象背后的本质和规律。 比较公共管理研究的内涵主要包含以下几个方面: 首先, 在方法论上, 比较公共管理研究是研究公共管理理论和实践的一种方法, 也即通过比较研究揭示不同时空范围内的各个国家公共管理的异质性与相似性, 从而总结出一般的相对普遍的原理或政策。其次, 在研究内容上, 比较公共管理的比较内容是十分丰富的, 既包括官僚组织、政策体系等􀀂硬 要素, 也包括公共管理文化、公共管理伦理等􀀂软 要素。最后, 在研究目的上, 比较公共管理研究所揭示的公共管理规律或原理具有相对性, 这主要源于比较对象始终处于不断变化当中, 特别是公共管理制度创新已成为现代国家政府治道变革的今天更是如此。 现代意义上的比较公共管理研究肇始于美国, 从产生到现在大概经历了半个多世纪的时间。从某种意义上看, 美国的比较公共管理研究实际上已经成为西方发达国家战后该领域研究的􀀂领头雁 。按照比较公共管理在美国发展的历程, 我们可将其大致划分为萌芽时期、发展与兴盛时期、衰落时期和复兴时期等四个阶段。 二、西方比较公共管理研究发展的历史分期 1、比较公共管理研究的萌芽时期( 19世纪80年代􀀁 􀀁 􀀁 20世纪50年代)。如果将比较公共管理的研究向前追溯, 我们认为, 伍德罗∀ 威尔逊最早认识到比较方法在公共管理研究中的重要价值。他在1887年的公共管理研究一文中认为, 􀀂在我们一些爱国意识很强的同胞的脑海里,总有一种莫名的恐惧, 认为: 学习欧洲经验是否就在承认一些外国的方法要比我们美国的方法好呢? 我们理解这种心理%% (但是) 如果我们只与我们自己相比, 我们怎么能够知道我们到底有哪些东西是好的、优秀的, 而哪些东西是不够好的、不够优秀的呢? 这样想来, 可能还是用一些新的学习方法比较好。 这一时期, 囿于各种历史条件的限制, 比较公共管理的研究尚处于萌芽阶段, 相关论述也大都散见于一般性的讨论中。同时, 由于缺乏系统、完整的研究方法, 学术共同体尚未形成, 这一时期鲜有比较公共管理的专门研究成果。 2、比较公共管理研究的发展与兴盛时期( 20世纪50年代􀀁 􀀁 􀀁 20世纪70年代)。第二次世界大战后, 在美国, 比较公共管理的研究获得了快速发展, 这种快速发展有着当时深刻的历史背景。首先, 从学科自身的发展看, 公共管理学科的发展已经积累了一定的基础,比较政治学等学科的发展、壮大在客观上也促进了它的分支研究领域􀀁 􀀁 􀀁 比较公共管理的发展。其次, 从研究实践和管理实践看, 无论是发展中国家还是发达国家, 经过战争的洗礼后, 很多经历过战争的学者或管理实践者对国外或国内不同地区的公共管理都有着切身的体会和感受, 积累了关涉公共管理的感性经验。与此同时, 战后, 各个国家亟待解决的公共管理问题也立刻凸现出来, 美国也是如此。因此, 在各个国家都十分迫切地需要从比较的视角研究借鉴来化解相应的公共管理理论和实践难题的背景下, 美国一方面加强了观念输出的全球策略, 另一方面也开始对比较公共管理研究加大投入, 逐步重视。最后, 从学术共同体的形成看, 把比较公共管理研究推向高潮的历史事件则是1960年成立的比较管理组织( CAG) 和国际委员会。前者一直是推动􀀂 比较公共管理研究运动 的先锋, 担任这一组织的首任主席就是我们熟悉的生态行政学的创立者雷格斯。这一时期, 资金主要来源于由福特基金会赞助的为期10年的财政计划, 美国国内的很多学者积极地投入到了比较公共管理这一研究领域当中。据美国公共管理评论1940、 1969年的统计, 发表在该刊物上的有关比较公共管理类的文章从四十年代的23篇增加六十年代末期的39篇; 截止到1968年, 参加到该组织的成员也已经达到了500多人;大学里也大都开设了比较公共管理或发展行政学等相关课程。 这一时期, 发生在美国本土以外的诸多事件也激发了他们比较研究的热情, 比如古巴革命、越南战争等等; 而国际委员会则同国际管理科学学会保持着密切的联系, 主要致力于美国本土的公共管理理论与实践问题。作为美国公共管理协会( ASPA ) 的两个会员单位, 比较管理组织和国际委员会的共同点在于致力比较公共管理和国际公共管理研究, 两者于1973年合并成立了美国公共管理协会分会􀀁 􀀁 􀀁 国际与比较公共管理分会( S ICPA)。 3. 比较公共行政研究的衰落阶段( 20世纪70年代􀀁 􀀁 􀀁 20世纪80年代)。20世纪70年代早期, 美国政府以及其他基金会等组织逐渐失去了对比较公共管理研究的赞助和支持, 美国的大部分国际性研究组织也把注意力纷纷转向旨在解决经济发展等复杂问题上。因此, 这对于失去了财政与政策支持的美国比较管理组织而言无疑是致命的打击, 这样的结果对比较公共管理的研究产生了深远的消极影响。同时, 与国际委员会的合并也并没有对比较公共管理产生太多的正面作用, 相反, 比较公共管理的研究则日渐式微。正如黑迪所担心的那样, 􀀂对于公共管理制度的研究和国家公共组织的研究, 究竟什么是最好的框架? 对于这个问题, 比较公共管理的研究者却没有给出合理的回答。作为当时美国研究比较公共管理最权威性杂志#比较公共管理∃ 也逐渐失去了对比较公共管理的研究兴趣, 该杂志于1973年改刊合并到#管理和社会∃ 刊物中。另一个原因也促使比较公共管理研究的衰败。那就是􀀂实事􀀁 价值二分法 的研究方法越来越受到质疑。当时, 美国本土的很多学者认为, 以美国为标杆或出发点去研究国外公共管理, 其结果无疑会产生狭隘的西方文明偏见, 从而使比较公共管理研究失去其应有的价值, 迷失了方向。于是, 20世纪70年代末至80年代, 有关比较和发展公共管理方面的内容逐步淡出了美国大学的教科书, 社会对于比较公共管理研究资助骤然减少。这一时期, 对比较公共管理研究的批评主要集中在以下几个方面: 第一, 比较管理的研究是否具有􀀂科学性 或者说该学科是否有明确的学科边界。亨德森就曾批评到, 虽然比较公共管理􀀂 有某些主要研究题目(发展中国家、政治系统等) , 但很难了解其中心议题可能是什么, 同样也很难从中找出任何确定无疑的行政的东西。从表面上看, 政治科学的全部范围、经济学、社会学、历史学和其他有关学科的一些议题都与比较行政相关联。 第二, 用何种方法研究这一领域。更多的批评者认为比较公共管理研究更多的应使用定性而非定量方法, 而以往的研究却忽略了这一点。第三, 比较公共管理究竟是理论导向的还是实践导向的; 比较公共管理的研究内核应该在哪里, 这两个问题都没有明确的定论。过去的学者􀀂花费了太多的时间和精力用于讨论比较问题, 用于提出一般性的分析框架, 用于概述行政环境, 以至于使我们无法集中精力研究行政本身。第四, 公共管理的可比性问题。搜集不同国家、不同地区的不同管理方法或模式进行比较, 其前提必须有比较的标准或基础, 这样才具有可比性。然而􀀂不同的学者有不同的观点, 他们使用不同的方法访问不同类型的官僚和考察不同的国家的不同问题。正是基于这些批评, 比较公共管理研究则不可避免地出现了身份危机 。 4、比较公共管理研究的复苏阶段( 20世纪80年代􀀁 􀀁 􀀁 至今)。经过一段时间的沉寂, 20世纪80年代, 比较公共管理研究重新回到人们的研究视野。这得益于比较公共政策和发展行政学在当时的兴起, 特别是前者更是起到了关键作用。按照海德黑梅尔的说法, 比较公共政策􀀂就是对政府政策如何开发、为什么开发和产生了什么效果进行跨国研究实际上, 比较公共政策的兴起从一开始就是在克服比较公共管理自身缺陷的一种尝试。因此, 从这个意义上, 与其说是比较公共管理的复兴, 不如说是比较公共管理的转型或蜕变。由于比较公共管理研究为比较公共政策研究提供了研究的土壤与预设, 因此, 比较公共管理研究的复兴具有更深的历史价值。 与比较公共管理研究相比, 比较公共政策研究在以下几个方面与前者存在着区别: 一是研究范围缩小了, 以政策研究为导向, 克服了以往研究范围空泛化倾向, 更利于聚焦问题, 研究更有针对性。二是在指导思想上更注重实践性和应用性, 比较公共政策研究的逻辑起点在于先研究欧美等发达国家, 进而再转移到发达与发展中国家的政策比较上, 这样就克服了原来比较公共管理在跨文化比较研究中遇到的瓶颈问题。 三、当代西方国家比较公共管理研究的基本特征 我们可以把美国比较公共管理研究的发展历史看成是当代西方发达国家比较公共管理研究发展的一个缩影, 综观这一历史以及当代比较公共管理研究的趋势, 我们可以大致勾勒出当代西方比较公共管理研究的基本特征: 首先, 比较公共管理的研究已经摆脱􀀂身份危机 , 研究思路也由追求精确的预测力转变为注重对问题的解释力。本道尔认为, 􀀂类似于生物学的研究, 生物学把研究的重点放在演进过程上而不是预见上, 社会学家也应该把理解社会问题放在重要位置。这表明, 比较公共管理研究的最终目标不再是寻求具有普适的政策纲领或理论框架, 而应探索不同制度、不同文化、不同地域, 管理差异的原因, 进而找到适合特定条件下的治理路径。 其次, 研究的核心内容逐渐明确。与黑迪一样, 彼得斯也认为, 比较公共管理研究不应离开以下四个变量: ( 1) 作为公共雇员的人; ( 2) 公共部门的组织; ( 3) 公共组织内的行为;( 4)文官制定公共政策的权力。从这四个变量看, 从个人到组织, 从行为到权力都是现代官僚体 制中的核心构成要素, 也只有抓住这些关键要素, 才符合黑迪提出的􀀂中范围理论或制度理论 。 最后, 在研究工具的选择上, 杰赛特认为比较公共管理研究应使用四类工具。[ 12] 238- 239一是合作工具。无论是对于一国内的比较研究还是国家之间的比较研究, 都必须依靠不同地域、不同文化背景下的密切协作才能使比较更具科学性和建设性, 这是比较研究的先决条件或基础性工具。二是案例工具。阿德尔曼对案例研究的定义为: 􀀂 案例研究是对一组研究方法的笼统术语, 这些方法着力于对一个事件进行研究 [ 13] 139- 150 早期的比较公共管理研究一般局限于单独案例研究,随着研究的不断深入, 开始进入多案例研究。比较公共管理研究的累积过程就是沿着单案例到多案例研究这一脉络进行的。三是文化工具。不同文化背景对世界各国的公共管理模式及其行为产生的影响是有差异的。在这一问题上, 比较公共管理研究则应处理好管理的本土植根性与外在性的关系, 否则, 以西方价值观去理解东方管理或者相反都是不足取的。四是治理工具。即强调双向互动式研究, 注重各个国家不同的政府治理形态的研究与总结。 总之, 从西方比较公共管理研究的发展进程看, 这一研究领域尽管经历了兴起、衰落和复兴的曲折过程, 但它的发展却拓宽了比较政治学、公共管理学等相关学科的研究视域。据美国公共管理评论2000􀀁 2005年发表的350篇研究论文的统计, 所占比重最高的是公共管理或管理类的研究(占27% ) , 而从比较或国际视角的研究论文则排到了第2位(占24% )。[ 14] 644进入21世纪后, 随着全球经济发展与社会管理的联动性的不断增强, 相互学习、相互借鉴、相容共生已成为各个国家的基本共识。同时, 随着公共管理相关学科的不断交叉与融合, 比较公共管理研究将会有更大的发展空间, 必将促进公共管理学科的整体发展。 参考文献： [ 1] 刘蔚华. 方法论辞典[M ] . 南宁: 广西人民出版社, 1998. 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