浅析欠发达地区有效投资和项目经济发展问题

摘要：项目经济是促进地区经济社会发展的推动力和支撑，是增强区域综合发展竞争力的保障和举措，是保证区域可持续发展的现实途径和长远基础。长期以来欠发达地区由于自身基础薄弱，发展起步晚，后发优势发挥不理想，经济发展无法摆脱脆弱乏力的困局。“十二五”时期是深入实践科学发展观、全面建设小康社会的关键时期。在新的历史条件下，以战略眼光审视欠发达地区的投资和项目建设，进一步理清“十二五”期间项目经济发展的思路，对于推动欠发达地区经济社会持续健康发展具有十分重要的意义。

关键词：欠发达地区；有效投资；项目经济

对于经济社会发展而言，项目，尤其是重大项目，是促进地区经济社会发展的推动力和支撑，是增强区域综合发展竞争力的保障和举措，是保证区域可持续发展的现实途径和长远基础。长期以来，欠发达地区由于自身基础薄弱，发展起步晚，后发优势发挥不理想，经济发展无法摆脱脆弱乏力的困局。近年来，由于国家产业政策的调整，欠发达地区成为新的经济增长点，很多地区都争取到了较多的国债和补助资金及外部资金投入到地区基础设施项目和经济建设中，对这些地区的经济快速、健康发展和增强发展后劲做出了重要贡献。但是由于欠发达地区的先天经济基础薄弱，发展环境比较差，如果没有项目经济有效管理，即使有重大项目的支撑，也很难实现有效投资，产生对经济增长的带动能力。本文试以泰顺县为例谈谈欠发达地区的有效投资和项目经济的发展问题。

一、“十一五”以来泰顺县项目投资现状及存在问题

泰顺县地处浙江南部，隶属温州市，与福建省接界，属于经济欠发达革命老区。“十一五”以来，泰顺县以重大项目建设作为加快推进县域经济社会发展的突破口，充分发挥政府在重大项目建设过程中的主导作用，加大体制和机制创新的力度，采取了“项目建设年”、领导包项目制等项目推进措施，项目建设取得了有效突破。“十一五”规划纲要中安排的66个重大建设项目中，47个项目已开工建设，占71.2%，“十一五”时期，全县共完成全社会固定资产投资74.9亿元，投资率达48.6%左右。产业园区、交通、电力、水利、城建等事关全局的基础设施建设，上了新的台阶。在固定资产投资持续有力的拉动下，全县经济社会实现平稳较快发展。同时，龙丽温（泰）高速公路、温州（泰顺）抽水蓄能电站、交溪流域水资源开发等项目前期的推进，为“十二五”的项目建设预留了较大的可操作余地。

虽然取得的成绩是显著的，但从浙江全省角度来讲，从横向来比，投资率并不算高。“十一五”期间，全省的投资率达到45.44%，而整个温州地区只有33%，投资明显不足，泰顺在温州地区是矮个子里拔高。在全省6个重点欠发达县中，泰顺只比同属温州地区的邻县文成略高，其他4个县都在56%以上，其中丽水地区的景宁县更是达到了63.8%。总的来讲，“十一五”期间，泰顺县在固定资产投资和重大项目建设过程中，还存在着不少值得关注的困难和问题，主要表现为“六个不适应”。

1）投资增长速度不适应拉动经济增长要求。“十一五”期间，全县GDP年均增长12.6%，相比经济总量的快速扩张，固定资产投资年均增长6.7%，特别是2008年以来，因58省道改建工程竣工，缺少其他重大项目支撑，同时由于用地制约，区域生态功能区划制约发展空间拓展等原因，固定资产投资进一步放缓，2009年仅增长2.6%，2010年增长7.6%。固定资产投资率也从2006年的51.7%，下降至2010年的42.5%，投资对经济增长的贡献率和拉动经济增长的贡献度逐年下降。

2）建设项目规模不适应支撑投资增长要求。“十一五”期间该县全社会固定资产投资项目规模普遍较小，难以满足支撑经济社会发展的需要。同时，一些重大项目又一时难以开工；而作为当地税收和投资重要组成部分的房地产业，在宏观调控和金融危机的影响下，发展步伐放缓，项目规模小，建设期短，投资的持续性难以保障，投资增长没有大项目的支撑。

3）土地要素不适应投资增长要求。一是土地审批难。该县土地农保率高，由于农保地调整的审批周期长、手续多，严重影响项目前期推进和项目落地。二是用地计划与项目计划不协调。由于土地利用规划早于经济社会发展规划，专项规划与总体规划的关系倒置，给投资增长带来了众多的矛盾。同时，用地计划与项目计划不协调，又造成有限用地指标的使用效率降低，一方面是项目用地紧缺，另一方面是数以千亩的用地指标供不出去。三是政策处理难。重点项目建设涉及大量的土地征用、房屋拆迁问题。由于政策处理及相关配套政策的滞后以及各种利益因素的驱动，在涉及征地价格、补偿标准、安置地块等涉及被征地农民利益的问题时，与农民期望值难以平衡，造成政策处理步履维艰，已成为制约项目建设的重大问题。

4）项目前期不适应投资增长要求。长期以来，该县投资项目的产生主要来源于县领导的灵感、发改局的谋划、企业的发展和国家、省两级政策推动的项目，部门谋划的全局性项目不多，在编制年度投资计划时就无法考虑项目成熟度，难以保证投资计划的全面完成，因此项目前期工作滞后便成为必然。

5）建设机制不适应投资增长要求。项目建设涉及规划建设、国土、房管、行政审批等多个部门、环节。在现有的项目建设行政管理体制下，部门职权分割、交错，项目的通关之路迂回曲折。由于缺少统一的综合协调机构，各相关部门的条规重重，互为前置，项目很难顺产，影响建设进度。

6）投资结构不适应经济发展要求。“十一五”期间全县完成投资总额74.9亿元，其中基础设施投资和公益性投资两项占总额的54.8%，产业投资的份额还不到三分之一，产业投资上不去，经济支柱就难以形成。

二、“十二五”欠发达地区项目经济发展的制约因素

“十二五”期间是欠发达地区迎头赶上，大投入、大建设、大发展的重要时期，但在经济社会发展中面临着重重压力，例如泰顺县就面临着以下四个“双重压力”：

一是做大经济总量与提升发展质量的双重压力。欠发达地区经济规模小，基础薄弱，与发达地区差距大。做大经济总量是首要任务，但在转型升级大背景下，存量调整提质的任务同样重要，两者不可偏废。

二是加快发展步伐与保护生态环境的双重压力。欠发达地区普遍地处偏僻、生态良好，例如泰顺就地处“生态屏障”地区。在这些地区，一方面群众要求加快发展的呼声很高，另一方面在执行产业政策、环保要求方面约束更严，自身发展所需的环境容量相对更小。

三是财政实力薄弱与民生保障加强的双重压力。随着近年来一系列重大项目相继实施，地方资金配套压力加大。民生改善任务与发达地区基本同步，并不能因经济实力弱而降低要求，事权和财权严重不匹配，“小财政、大民生”矛盾突出。

四是发展理念、机制创新不够与外力扶持不足的双重压力。欠发达地区从自身看，还存在一些与加快科学发展不相适应的理念观念和体制机制，某种程度上说，欠发达地区的“欠”，突出表现在思想上的“欠解放”。在外力扶持方面，扶持政策不够有力、方式比较单一等问题依然存在。现有扶持政策以“输血型”、“补助型”、“救济型”扶持为主，在生态资源开发、重大项目建设、基础设施改善等“造血型”扶持上突破不大。

而在具体项目上，还受以下外部因素的影响：

一是国家宏观调控政策影响。

二是未列入上级规划的影响。随着国民经济和社会发展规划和重大项目建设规划的不断完善，一些重大项目若未列入国家级和省级规划盘子，就不可能在十二五期间开工建设。

三是区域位置的影响。例如泰顺地处浙闽交界，跨省际的纠纷调处、交界资源合作开发等涉及到跨县区甚至跨省问题，凭一个县的自身能力通常是无法解决的。

四是要素资源的影响。土地资源紧缺是欠发达地区在新一轮的建设发展中碰到的首要难题和最大的“瓶颈”制约。例如2011年，泰顺县项目建设用地约需4000亩，但用地指标仅818亩（年度指标342亩，省特扶政策300亩，下山移民176亩），缺口3000多亩；2020年之前，泰顺县项目建设用地每年至少需要1300亩，但每年建设用地只有800亩左右，缺口很大。同时银根紧缩，信贷难度加大，部分项目建设资金难以落实，很大程度上影响项目建设的推进进程。

三、更好地推进欠发达地区项目投资建设的几点建议

像泰顺这样的欠发达山区县，消费推动有限、出口微弱，经济增长主要靠投资。保持一个较高的投资增长速度，既是欠发达地区落后现实的迫切要求，更是解决前进中诸多困难问题的必然选择；坚持项目经济发展，既是有效落实科学发展观的前提，更是欠发达地区发展和生态富民、崛起跨越的基础，因此，在相当长时期内，欠发达地区要把项目作为投资的载体、经济增长的前提、改善基础设施的保证和优势资源转换的条件，要把项目经济发展作为地方发展的核心，乃至政府工作的中心。经过实地考察和调研，笔者认为“十二五”期间欠发达地区要想在项目投资建设上取得预定目标，需要在以下四个方面予以加强：

1）精心策划项目。首先是编制项目规划。做好项目的筛选与储备、建立项目库，不断更新，明确骨干项目。其次是研究项目信息。及时、准确、全面地捕捉和掌握项目信息，搜集市场资本流动变化情况，将政策信息、投资信息转化为项目信息。其三是做深项目前期。在重大项目的可行性、综合评估和策划上要做深做细，要超前研究，舍得投入，这是项目成功的关键。要做好包括项目立项、可研、初设及相关的前置审批条件（主要包括规划选址、用地批复、环评、水保等）的前期工作。

2）着力用地保障。土地是稀缺资源，除坚持节约集约用地原则，应该根据土地资源管理法则，用足用好土地法则政策与挖掘土地可用资源相结合，综合解决项目建设用地制约困难。一是对接国家对基础性项目用地的保障倾斜政策，做好项目的申报。二是用好政府对欠发达地区特扶的用地指标。三是争取国家年度用地计划调剂指标。四是积极包装申报省级以上重点工程项目计划，争取省级以上政府用地计划统筹倾斜。五是实施好山区低丘缓坡山地开发利用规划，向山坡地要资源。六是推进农村民房改造集聚建设，加强土地综合整治，增加耕地，增加指标。七是做好转而未供土地清理和闲置土地盘活工作，增加项目建设用地资源。八是适时申请农保率合理调整，完善土地利用总体规划。九是支持企业的零土地技改，减轻项目投资对土地资源的依赖压力。

3）创新融资方式。一是编制合理而明确的政府项目投资计划，使项目资金来源明确而有保障。二是要认真研究政府综合财力计划方案，地方可用财力的建设投资安排纳入每年的财政预算方案，使政府项目投资有明确的资金保障。三是把握政策导向，积极申报项目，使项目纳入上级政府投资计划，争取上级政府对县域重大项目的资金支持。四是整合上级扶持本地区的项目资金，集中投入，发挥扶持资金的要素集聚效应。五是坚持经营城市理念，合理有效地做好土地、资产等市场化运营。六是科学搭建融资平台和债券等金融工具，拓展融资空间。七是推进招商选商，政府财政资金坚决推出生产性和竞争性领域，将项目推向市场，进行招商投资，对支柱性基础设施项目，也可以创新方式，采取BOT、BOOT、BOO、BTO等机制引进县外资金投资本地项目。八是鼓励在外泰顺人回归投资，尤其允许在外泰顺人携手融合民间资金投资项目建设。

4）强化投资机制。一是科学决策机制。要按项目经济规律、项目可行性研究决定项目的选择，正确处理项目技术决策与行政决策关系，建立项目评估审议制度，什么项目、在什么时候建设、采取什么方式投资要遵循科学评估、科学程序进行决策。二是联合推进机制。一个项目就是一个系统工程，从可研到设计到开工、从规划到布局到落地，涉及方方面面，必须环环相扣、互相配合，才能保证项目推进的高效率。三是责任落实机制。一方面是严格执行项目法人责任制、招投标制、合同管理制和工程监理制等相关管理基本责任等相关项目管理基本责任制，保证项目工程建设的规范化；另一方面是认真落实项目前期、项目审批、项目管理、项目服务的行政部门履职责任制，保证项目建设的管理服务职能职责到位。四是项目绩效激励机制。将项目经济责任目标纳入县委县政府重要工作目标管理，激励项目责任单位能动性和积极性，形成合力，推进项目经济发展。

参考文献：

[1] 温州蓝皮书.2012年温州经济社会形势分析与预测：课题组.2011年温州经济社会发展分析.2012.

[2] 泰顺县统计局.2011年泰顺固定资产投资运行分析.2012（1）.

[3] 泰顺县统计局.2011年泰顺县国民经济和社会发展统计公报.2012.

作者简介：周海静（1976―），女，浙江泰顺人，讲师，研究生，主要研究方向：区域经济。