社会养老保险转制成本及解决思路

(中央民族大学 管理学院,北京 100081)

［摘 要］十四届三中全会以后,我国确立了“统账结合”的养老保险制度,但经过十几年的实际运行,基本养老保险制度出现了许多问题,如制度变换过程中巨大的转制成本问题、个人账户空账等问题等,这些都是我国养老保险制度面临的亟须解决的重大问题。本文试图分析转制成本的由来及对养老保险产生的重大影响,并就如何解决转制成本问题提出一套可行的方案。

［关键词］养老保险；转制成本；养老费

［中图分类号］F832［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2011）39-0128-01

1 养老保险转制成本的由来

养老保险转制成本与其财务制度密切相关。一般认为养老保险财务制度有三种模式：现收现付制、基金积累制和部分基金积累制。所谓现收现付制,即以“横向平衡”原则为依据,先对最近几年内所需支出的养老费用进行测算,然后以支定收,将这笔费用按一定的提取比例分摊到参加保险的各单位,使得基金收入与支出在年度内大体平衡的筹资模式。所谓基金积累,即以纵向平衡原则为依据,在对一些有关人口健康和社会经济发展指标(如退休率、伤残率、死亡率、工资率、通胀率)等进行长期测算的基础上,将被保险人在享受保险待遇内的费用总和按照一定的提取比例分摊到整个投保险期,并对已经提取尚未支付的保险基金进行了有计划的管理和运营。所谓部分基金积累制,即现收现付制和基金积累制的混合体,养老保险制度按缴费的不同主体按不同的财务模式运行,但从总体上看呈现混合特征。

采用“现收现付”的筹资模式时,特定时点累积的对政府部门索取养老金的权利价值,减去历年滚存的基金余额,其差称为隐性债务。因为本代人缴纳的养老保险费,被政府用于上一代人的养老金,这样,相当于政府欠了本代人一笔债务。当本代人退休后,政府需要给这些人提供养老金,提供的养老金就是对这笔债务的偿还。如果改变财务制度,由现收现付制改为“基金积累”制,这时,会出现以下问题：在新制度实施时已经退休的人(“老人”),他们缴纳的养老费已经被上一代人用掉了,而新制度实施后缴纳养老费的人(“新人”),他们缴纳的养老费是为他们自己退休以后积累的,这些老人的养老金就成了一笔需要由政府来承担的债务。此外,还有一部分人,他们在新制度实施前参加养老保险,新制度实施后尚未退休(“中人”),这些人在新制度实施后缴纳的养老费是为自己退休后积累的,而在新制度实施前缴纳的养老保险费也已经被上一代人使用了,因此,这笔养老金也是政府的一笔债务。

从上面的描述中我们可以得出结论：转制成本是从现收现付的养老金制度过渡到社会统筹与个人账户相结合的制度所付出的改革成本。新制度建立一方面需要继续偿还旧制度的债务,另一方面需要为建立新制度积累基金,这需要注入一定的资金,保证新制度的建立和运行。两方面之和为转制成本。

2 我国养老保险转制成本的测算

我国从现收现付制向部分基金积累制过渡的过程中,由于旧制度下的隐性债务必须要偿还,所以同样出现了转制成本问题。必须指出的是,我国的隐性债务和转制成本并不相同,隐性债务与现收现付制相联系,它指在现收现付的养老社会保险制度下,在职一代把养老费缴给政府,在缴费的同时积累了退休以后得到养老金的权利；而政府把在职一代的缴费用于同期已退休的人员,因此在职一代积累的退休以后的养老金权利就成了政府的债务。如果现收现付制继续下去,这笔债务将由下一代偿还,对政府来讲这笔债务就是隐性债务。而转制成本来源于隐形债务,但转制成本不等于隐性债务,只有当现收现付制完全转变为基金积累制时,转制成本才和隐性债务相等,而在我国目前“统账结合”的基本养老保险制度下,只有需要被做实的那部分个人账户资金才够成为转制成本。

原国家体制改革办公室以1997年全国统一基本养老保险制度为评估期对中国5年的IPD进行测算,根据企业缴费率和退休年龄变动的情况不同,对隐性债务分5种方案和3种回报率进行测算,得到了15种不同债务规模,其中方案一认为,如果政府承担“老人”和中人的债务,企业缴费率可以降到8%,加上个人缴费的8%,总的缴费率为16%,以60%左右的养老金替代率和4%的投资回报率为标准,中国的隐性债务为当年GDP的145.4%,与OECD国家养老金隐性债务相当于GDP的100%~200%的比例接近,比智利、阿根廷转制时的债务要高,而比世界银行1996年的测算要高。理论研讨理论研讨3 解决转制成本的思路

首先,我们必须认识到转制成本应由政府来承担。旧有社会保障制度下的债务是政府的债务,在转制过程中,它表现为消除旧制度的成本。中国长期实行低工资的收入分配政策,劳动者在进行工资分配前已经进行了六项扣除,其中包括养老保险的费用。但是被扣除的养老保险费用并没有以养老基金的形式形成积累。而是被政府当做生产基金直接用于国有企业的投资,职工养老金的权益直接表现为政府的债务。

其次,政府也有能力来偿还。其一,这笔债是分布在大约45~50年中,同时考虑到经济发展的动态因素,这样年平均债务占我国GDP的比重很低,当然,偿债的初始阶段负担会比较重。其二,中国经济结构相对较低,旧制度下只有23％应有的城市人口受正式的社会保障制度的保护,所以相对经济的总量而言,中国旧制度留下的债务较轻一些。其三,中国政府拥有相对多的国民财富,相对中国政府的资产而言,社会保障债务不应该是一个解决不了的问题。总之,中国政府在四五十年内偿还旧有社会保障债务或者说用四五十年的时间来消化建立新社会保障体制的成本应该是做得到的。

再次,选择适当的偿债方式。偿付社会保障债务的手段有很多,可以用国民财富的增量来偿债,也可以用存量来偿债,也可以是增量偿债法和存量偿债法并用,最后一种方法可能是上策。增量偿债法包括：①提高效益,从而提高产出,并将其中一部分用于偿债;②另外一种方法就是发放债券,以券抵债,到期还钱；存量偿债的方法包括出售一部分住房、国有企业和土地等国有资产,以其收入偿债,也包括将一部分国有企业划归社会保障机构营运,以其收入偿债。具体来说,有以下几种偿债方法：其一,最重要的手段是提高效益,效益可以帮助偿付部分社会保障债务。如果新的制度能保持高储蓄率,并将储蓄有效地转化为资本,能提高中国经济的国际竞争能力,吸引直接资本的流入量,产出就能增加,当然,这些可能是在长时间内才能显示的效应。其二,中国政府可以考虑将一部分住房商品化,将其收入作为“老人”的退休金。其三,中国政府还可以考虑出售房产以外的其他国有资产,包括国有企业。除此之外,还可以销售一部分国有企业和其他资产,如土地,其收入用做支付旧有社会保障制度的债务。这一措施可以配合国有企业的改革进行。