从一起租赁物质量诉讼案看工商机关对租赁行业的管辖权

[案情]

2005年3月4日，南京市工商局建邺分局接到举报，对合肥某建筑钢模租赁有限公司位于南京市建邺区江东南路仓库内的脚手架扣件进行现场检查。经江苏省产品质量监督检验中心检测，扣件质量不符合国家标准GB15831―1995的要求。3月16日，分局依据《产品质量法》第18条第一款第(四)项的规定，对当事人库存的63000只扣件实施了封存强制措施。当事人不服，于4月6日向南京市工商局申请行政复议，市局作出了维持行政强制措施的决定。5月16日，当事人向南京市白下区人民法院提起行政诉讼，经审理后驳回诉讼请求。但当事人仍不服，以事实不清，适用法律错误为由，向南京市中级人民法院提起上诉。2006年12月25日，南京市中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

[争议焦点]

在诉讼庭审过程中，分局与原告辩论的焦点主要集中在两个方面：

一、工商机关对租赁行业的租赁物质量是否具有管辖权

原告认为，根据《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》([2001]57号文)的规定，工商行政管理部门对流通领域的商品质量有管理职责。但租赁行业不属于流通领域，工商机关无权对租赁行业租赁物的质量进行监管。

分局认为：产品从生产厂家进入市场销售的过程，就是一个从生产领域进入销售领域的过程。原告作为提供租赁服务的经营者，将其购买的扣件用于经营，此时，原告的扣件已经进入流通领域。根据《产品质量法》第62条的规定，服务业的经营者将本法规定禁止销售的产品用于经营的，依照本法对销售者进行处罚处理。建设部、国家质检总局、国家工商总局联合的《关于开展建筑施工用钢管、扣件专项整治的通知》(建质电[2005]35号文)第4条明确指出，工商行政管理部门主要负责查处市场销售、出租劣质钢管、扣件违法行为。因此，分局对已进人流通领域的扣件质量进行监督管理，并未超越法定职权。

二、对租赁行业的租赁物进行质量检测，应依据国家标准还是租赁行业制定的行业标准

原告认为，工商机关依据的检测标准是国家标准GB15831―1995，该标准是针对厂家生产新产品的标准。检测租赁物，应适用行业标准JGJ130―2001。该标准规定，旧扣件使用前应进行质量检查，有裂缝、变形的严禁使用，出现滑丝的螺栓必须更换。原告扣件出租前，已按照行业标准进行严格的质量检查，能够确保质量安全。

分局认为：行业标准仅适用于工业与民用建筑施工用落地式(底撑式)单、双排扣件式钢管脚手架的设计与施工，以及水平混凝土结构工程支架的设计与施工，不适用于扣件的质量检测。而国家标准则适用于建筑工程钢管脚手架、井架、模板支撑等使用的由可锻铸或铸钢制造的扣件。因此，国家标准应是检测扣件质量的法定依据。

在一审判决中，南京市白下区人民法完全采纳分局观点。但在二审判决中，南京市中级人民法院审理虽然认为工商行政机关对辖区内出租劣质钢管、扣件的违法行为，具有法定职权，但关于检测标准问题，则与一审法院有所不同。对工商机关采取强制措施的证据提出质疑，因不属于本案司法审查范围，不予审查。

[评析]

这起案件在法院和工商系统内部引起了颇多争议，也引发了我们对工商机关监管领域的一些思考。

一、租赁行业是否属于流通领域，工商机关是否有权对租赁物的质量进行监管

根据“三定”方案，工商机关承担流通领域商品质量监督管理的职能。而如何界定“流通领域”，却并无明确规定。按照通常理解，从事商品交易活动的地方就是流通领域，如批发市场、集贸市场、超市、百货店等。这个领域由售卖过程和购买过程构成：通过商品交换。卖方得到了金钱，获得商品价值的对价：而买方付出了金钱。获得了商品的所有权。可见，流通不创造价值，只是实现价值。工商部门对这个领域商品质量进行监管执法，无可争议。而租赁行业有些特殊。出租人在市场上购买商品，获得了商品的所有权。出租人购买商品的目的，显然不是为了再销售或自己作为终端消费者，而是为了出租给他人使用，以收取租金。在租赁过程中，出租人转移的是租赁物使用权而非所有权。就本案而言。承租的建筑公司只需付给合肥某钢模租赁公司租金，获得该公司扣件的使用权。实际上。无论是购销活动中所有权的转移，还是租赁物使用权的转移，都是实现商品的使用价值，满足人们既定或潜在的需求。在这个层面上，两者都不创造新价值，而是实现价值。因此，租赁物品具有商品流通的特性，租赁行业应当属于流通领域。因此租赁物商品质量问题，除其他法律、行政法规另有规定外，工商机关具有管辖权。

二、应当依据什么标准判定租赁物质量

本案中。当事人提出，国家标准只是针对生产厂家生产的产品而言，并非适用于使用中的租赁物。当事人也提供了扣件生产厂家出具的质量检验合格证书。然而，出厂商品质量不等于流通中的商品质量。用于出租的扣件即使在购买时是合格商品，但经过多次使用后，判定它合格的依据是什么呢?按照《标准化法》和《产品质量法》，有四种产品质量标准，即国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。上述标准适用的优先次序是：在产品已有国家标准时，应优先适用国家标准。没有国家标准的。适用行业标准：没有行业标准的，适用地方标准。如果上述标准均没有的，适用已备案的企业标准。本案中，扣件质量既然已有国家标准，就应当优先适用。当然，在标准判定租赁物质量时。应当着重看产品是否符合保障人身健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准，或者是国家标准、行业标准中的相关强制性条款，而对其他则不必苛求。