中英政府绩效审计比较及启示

政府绩效审计是由独立的政府审计机构和审计人员，依照相关法律、法规的规定，对政府及其各隶属部门及其他使用公共资金的单位（项目）的经济活动的经济性、效率性、效果性进行审核检查，并做出独立、客观、系统地评价的一种独立性经济监督活动。我国政府绩效审计从20世纪八十年代开始，历经了20多年的发展历程，在理论上和实践上都取得了很大成就。但从总体上来看，我国政府审计仍以财务审计为主，政府绩效审计普遍存在开展范围小、层次低、手段落后、体制不健全等缺陷。相比而言，一些老牌西方国家，特别是英国，开展政府绩效审计的历史比较长，积累了宝贵的经验。我国在建立适合我国国情的绩效审计模式的同时，也应该积极地向西方国家借鉴成功经验。

一、中英政府绩效审计比较分析

（一）政府审计体制比较分析。英国的政府审计体制属于立法型，议会是英国的最高国家权力机构，英国国家审计署独立于政府之外，代表议会对政府公共开支进行审核，监督政府运作。下议院下设公共账目委员会，负责对国家审计署公德的检查和指导。主计审计长是审计总署的负责人，其人选由议会公共账目委员会主席同意后，经议会批准后任命。主计审计长一经任命，只有经议会两院共同提议才能被罢免，其薪金从国家统一基金中支付。主计审计长有权自行任免职员、决定职员编制、招聘条件和工资水平。国家审计署的年度预算，也是由公共账目委员会设定的独立会计师进行审计的。此外，英国是地方分权的联邦制国家，地方审计机关一般不受中央审计机关的领导和指导，各自为政；除国家审计署外，各地区分设审计署，英国的审计机关具有高度的独立性。

我国现行政府审计体制属于行政型。我国的最高审计机关――国家审计署隶属于国务院，对国务院负责并报告工作，是国家行政机构的组成部分。国家审计署审计长是国家审计署的行政首长，任期5年，可连任。地方各级审计机关实行双重领导体制，在本级行政首长和上级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。这种审计体制导致审计机关的人力、财力在本级政府的控制之下，审计机关与同级政府之间存在千丝万缕的关系，上级审计机关的业务领导作用被弱化。

（二）政府绩效审计法律依据比较分析。英国政府绩效审计在不断地发展和完善过程中，形成了较为完整的法律和规范体系。1983年英国议会通过了《国家审计法》，该法规定了主计审计长为议会下议院的官员，从法律上正式授权英国国家审计部门实施绩效审计。2003年英国国家审计署又修改并制定了新的《绩效审计手册》，手册阐述了英国开展绩效审计，有效控制绩效审计质量的技术方法。此外，英国国家审计署又先后颁布了一系列绩效审计指南。这些指南主要有：绩效审计指南、绩效审计项目设计指南、绩效审计抽样指南、绩效审计案例指南等。这些法律和规范是英国国家审计署开展绩效审计工作的重要依据。

《审计法》是我国审计法律体系中专门性的基本法律。在政府绩效审计规范方面，我国除了《审计法》中提到效果审计概念外，其他规定均未涉及绩效审计，而地方性法规中只有深圳市《深圳经济特区审计监督条例》、湖南省《湖南省审计监督条例》、珠海市《珠海经济特区审计监督条例》引入了绩效审计概念。与英国政府绩效审计健全的法制体系相比，我国政府绩效审计的法律依据过于单薄，正规、统一的法律依据没有建立。

（三）政府绩效审计程序与方法比较分析。英国国家审计署在进行绩效审计时，既照章行事，同时兼顾灵活性。2003年版的《绩效审计手册》中，英国国家审计署提出了“绩效审计循环”的概念，列示了完成绩效审计项目的9个环节：确定审计项目、制定审计计划、实施审计、起草报告、交换意见、审计报告、提交议会、政府答复、跟踪检查。每一个环节都确保审计的效率和效益，充分利用国家审计署的人力和其他资源。英国开展的绩效审计方法主要有：询问法、调查法、观察法、统计分析法、成本效益分析法等。在运用询问法和调查法时，通常审计人员要先设计出有建设性、能够准确回答的题目，这些问题通常用肯定或否定来回答，通过分析答案得出结论。广泛应用统计分析方法，采用spss统计分析软件，较好地解决了审计中的数值问题。另外，计算机技术也得到了普遍应用。完善的审计程序和科学的审计方法使政府绩效审计在开展过程中能够坚持原则性和灵活性的统一，提高审计效率、保证审计质量。

我国的绩效审计大都寓于财政审计之中，很少能提炼出单独的审计程序和特定的技术方法。只有深圳绩效审计的开展较为规范，大体分为立项、实施和报告三个阶段，大量采用座谈、询问、观察等方法。但是，我国的政府绩效审计，即使是在深圳也只是初步试点阶段，很大程度上受部门领导的主观态度影响，没有形成正规、完善的法律条文，缺乏制度化。

二、对我国开展政府绩效审计的启示

（一）重构政府审计体制，由行政型审计体制转变为立法型审计体制。我国现行的行政型审计体制不利于保

持审计机关的独立性，也不利于绩效审计的有效开展。因此，针对我国的具体情况，建议采取以下措施：国家审计署归属于全国人民代表大会领导，对全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，人大常委会下设专门委员会组织和领导全国的审计工作；在法律中明确审计长的任免、任期、经费来源等，确保政府审计独立性的条款；地方各级政府审计机关由国家审计署集中领导，实行垂直领导，各级审计机关均接受其上一级审计机关的领导。同时，地方各级政府审计机关对地方人大及其常委会负责并报告工作，由上一级审计机关会同地方人大决定地方审计局长的任免、任期、经费来源、人员编制、机构等条款。国家审计署继续分设派出机构，对地方政府实施监督。这样，地方审计机构既接受上一级审计机构的领导，又隶属于本级人大常委会，以上一级审计机构领导为主。这就使各级审计机关既实现了组织形式上的独立，又实现了经济上的独立，不再受当地政府的干预和领导。

（二）健全我国政府绩效审计法律体系和行业规范。我国的政府绩效审计应从法律、法规的高度上加以重新定位，以保证政府绩效审计法律监督的法律地位，维护政府绩效审计的法定性和权威性。首先应做好政府绩效审计的有关立法工作，使绩效审计有必要的法律制度保障和工作机制保障，明确政府绩效审计的内涵、责任、权利、义务等，对绩效审计范围、审计程序等作出原则性规定。其次应制定和完善国家审计机关的绩效审计准则、绩效审计质量控制办法、绩效审计结果公告办法等规范，使审计工作制度化、规范化，形成一个科学、规范的绩效审计质量衡量标准，明确审计责任。另外，制定明确的《政府绩效审计法》，将有关政府绩效的规范、标准统一、系统地整理成文，并定期修改。

（三）学习运用先进的审计方式和方法。绩效审计不但受财务因素的影响，而且更受诸如领导决策、经营管理等其他许多非财务因素的影响。因此，开展绩效审计过程中，不仅要大量使用传统财务收支审计中应用的核对法、盘点法、询问法、观察法等技术方法，还应广泛应用调查法、统计分析技术、计算机审计技术。在审计方式上，应由单纯的微观审计转变为微观审计与宏观审计相结合；应由事后审计转变为事前、事中、事后审计相结合；应由不定期审计转变为定期审计；应坚持重点审计与审计调查相结合。在审计方法上，应由制度基础审计转变为风险导向审计；应不再局限于判断抽样并转向对统计抽样的熟练运用；应由简单运用财务审计的核对法、审阅法、盘点法、调节法等方法转向更多地采用系统分析等方法。由于绩效审计方法的灵活性和审计对象的复杂性，要求审计人员应具备掌握多种审计方式和方法的能力，同时审计人员也应具有专业判断能力，在审计过程中坚持调查与分析相结合、定量分析与定性分析相结合、静态分析与动态分析相结合、开发利用计算机软件，这样才能真正保证绩效审计结果的客观性和公正性。