政府在节能环保产业发展中的职能边界探析

【摘要】节能环保产业是21世纪的朝阳产业和主导产业，政府应根据我国节能环保产业发展的具体特征，科学界定政府职能和作用，完善产业结构、产业组织、市场机制等机制体系，促进节能环保产业的发展壮大，促进我国经济社会的快速健康发展。

【关键词】节能环保产业 政府 动态性 职能 机制

节能环保产业是以治理环境污染、保护自然生态、促进环境与经济社会协调发展为目的的再生产体系。随着可持续发展观念的深入人心，有利于协调生态和经济发展平衡关系的环保技术将被大量需求，节能环保产业的发展存在巨大空间。可以预见，环保产业将是21世纪最有前途的朝阳产业和主导产业，是人类经济社会发展新的杠杆和增长点。政府如何根据产业发展的具体特征确定自身职能，为产业发展提供创造良好的环境成为亟待解决的问题。

一、政府职能和作用的动态性特征

政府行为的目的，是使节能环保产业的发展在市场机制推动下逐步产生内在力，通过市场竞争来谋求自身利益。政府的职能定位和作用是随着节能环保产业发展的不同阶段和成熟度不断地变化而发展。节能环保产业发展一般经历萌芽、快速发展、成熟三个阶段。在不同的发展阶段，政府和市场两种手段的作用强度会发生相对的变化，政府职能定位和作用侧重也会发生动态性变化。

初始萌芽阶段（30-50年）：小企业起步和蓬勃发展。这一阶段，政府职能主要以规划、投资、组织协调职能为主，资金投入以政府为主，占50%以上。政府的作用主要体现在制定产业发展规划和引导政策，进行制度创新和安排，直接投资节能环保企业，初步建设环保产业发展所需的软硬环境和机制，鼓励创业投资；以直接财政手段为主。政府与市场的关系上，是以政府培育引导为主导，完善市场的基础性资源配置作用。这一时期，政府的制度规范和直接行动至关重要。

快速发展阶段（10-20年）：企业集群和大企业产生发展。这一阶段，政府职能主要以扶植、鼓励为主；资金投入以民间投入为主，政府投入低于一半。政府的作用主要体现在制定更加完善的产业引导政策；完善法律保障系统；进一步改善创业环境，大力扶持引导大型节能环保企业的发展。在这一时期，随着市场的日渐成熟，政府的主导作用由强渐弱，职能发挥的重要逐步由制度建设、扶持组织、直接投入向完善机制、公共服务转变，形成适当的具有明确目标和工作措施的计划和市场。

成熟阶段（不定，更高层次的产业出现）：企业集群汇集，市场完善。政府职能以引导、服务、监督为主。政府的作用主要体现在进一步完善各种机制、制度建设和社会服务体系，注重社会文化和信用体系建设、间接的法律监管和公共服务。在这一时期，在完善的市场机制作用下，企业成为产业发展的主体，政府职能的重点主要是通过金融和咨询、指导、目标和自愿协议等手段寻求影响企业行为的方法。

二、我国节能环保产业发展阶段的基本判断

1、产业规模小，技术力量薄弱

我国节能环保企业虽然多，但企业规模小而分散，大型环保企业只占全国环保企业总数的2.8%，近90%都是小型企业。更重要的是企业专业化程度低，技术力量薄弱。以企业为主体的环境技术开发创新体系建设进展缓慢，科研、设计力量薄弱，科技成果转化率不高，尚未形成较强自主创新能力、拥有著名品牌、市场占有率高，能够提供较多就业机会的优势骨干企业队伍。

2、地区分布不均衡，产品结构不合理

节能环保产业主要集中在东部沿海、沿长江以及中部经济较发达的地区，西南、西北所占比重较小。产品结构不合理主要表现为企业注重企业有形产品的开发、生产，节能环保产品较多还停留在自产自销阶段，缺少中介流通环节和专门咨询公司。

3、市场发育不完善

我国目前节能环保产业的市场空间虽然很大，但由于技术不过关、标准不统一，引导环保产业发展的体系不完备等原因，还未形成统一开放、竞争有序的市场体系。企业间的不公平竞争、地方保护等现象依然存在。

这些特点充分表明，我国节能环保产业正处于初始萌芽阶段的后期，这也是需要政府起主导作用的阶段。能否早日实现向快速发展阶段转化，还取决于政府职能定位的进一步明确和作用的充分发挥。

三、现阶段政府职能重点

1、进一步完善制度安排

在市场经济体制要求下发展环保产业，政府的最主要的职责义务在于提供制度规则和弥补市场失效，政府的权利在于维护社会公共利益，对市场行为和市场结果进行监督。

一是科学制定环保产业发展规划。在制订环保产业的发展规划时，要立足我国国情，面向国际市场，确立环保产业的发展目标和发展重点，把环保作为未来的主导产业即战略性产业加以培育，根据“筱原两基准”，确定发展重点，分步骤多梯次推进规划的实施。各级政府要制定相应的规划，理顺管理体制，采取有效措施，引导鼓励环保企业进入环保设施运营业和环境污染治理服务业，扩大环保技术服务队伍，培育和完善环保技术服务市场。逐步形成产品生产、技术服务、资本三个市场协调发展、完整统一的节能环保市场体系。

二是完善相关法律制度。我国环境立法虽多，但实用性差。突出表现为现行《环境保护法》1989年公布实施至今而从未修订，对环境监管体制的界定已呈明显缺陷；对严重污染行为的处罚过轻，导致“违法成本低”等。《环境保护法》应修订成纲领性的环境友好政策法，并使之成为国家的基本法律。把建立环境责任追究制度和干部环境绩效考核制度放入核心位置，落实地方政府对环境质量负总责的要求，从源头上解决违法成本低，守法成本高两大问题。

三是制定完善环保产业政策。主要是制定产业结构调整、产业组织优化政策。鼓励发展技术先进、经济高效的环保技术与产品，促进环保产业升级。引导大企业适应现代化大生产要求，进行资产重组向规模化、集约化方向发展，成为龙头企业；引导中小企业在进入环保领域时充分考虑自己的基础和优势，根据自身的经济实力、技术特点选择合适的产品，通过建立以大企业为主导，中小企业协调发展的格局，提高环保产业整体素质和竞争力。

2、形成长效规范的市场化机制

当前促进环保产业发展的关键在于建立一套适应社会主义市场经济的环保产业发展的政策体系和激励机制，带动技术的进步，加快社会资金渠道的形成。

一是明晰事权，进行环保价格机制改革。在市场经济条件下，政府、企业和个人之间合理的环境事权分配应是：政府承担组织实施公共环境基础设施建设、跨地区的污染综合治理与监督；企业承担投资经营风险（包括环境风险），个人和居民按照“使用者付费原则”，有偿使用或购买环境公共用品或设施服务；公共环境设施的建设与运营可以契约方式实行部分政府权转移，按照市场规则运作。继续深化并加快排污收费、资源定价的改革，特别是能源价格和水价，使其充分反映资源的稀缺性及环境的外部性，增强价格及税费对需求的响应。与此相适应，建立环境相关的财政预算系统，完善环境投入产出与成本核算方法，完善用以实现环境目标的财务手段。

二是开展排污权交易。排污权交易是一种市场化的环境保护机制，主要是通过建立合法的污染物排放权利进行市场交易。在市场经济条件下，政府严格控制的排污权交易制度，是保护环境和实现可持续发展的一种重要经济手段。美国等先进国家已有较为成熟的排污权交易制度可供借鉴。我国可在经济发达地区先行试点，积累经验，逐步推开，并由此制定相应的交易法规，规制市场运行。

三是建立和完善财政税收政策。一方面，加大政府支出力度。加大对环保基础设施及科技创新的投入力度，加强环保产品和服务的政府采购工作，增强示范带动作用。对企业的环境投资贷款进行财政贴息，或对环保新产品的开发实施财政补贴，重点是通过财政补贴、贴息的方式促进我国大型坏保设备的生产和研发。另一方面，完善税收政策。借鉴发达国家的经验，改排污费为环境保护税，把环境污染的外部成本内部化，迫使企业负担环境污染而造成的外部成本，恰当地反映“污染者负担”、“受益者付费”的环境补偿原则。继续完善税收优惠政策，通过无形资产抵扣、扩大减免环保税收范围等政策，鼓励企业技术创新，促使环境保护企业尽快发展壮大，形成规模。

四是形成市场化的投融资体制。工业化国家在建立了可供选择的资金渠道后，政府投资已减少到30%左右的水平，而我国目前政府投入仍在60%左右。为此，一是设立多种形式的节能环保产业投资基金，利用资本市场进行融资，也可尝试利用专项国债发行环保彩票筹集环保投资，利用社会资本实现环保技术产业化。二是制定灵活的环保融资政策，鼓励融资主体多元化，发展企业债券、项目融资（BOT、股票等）、企业上市、信托投资等多种融资方式；还可创建股份制的环保银行，实施优惠措施支持环保企业发展。三是制定鼓励外国资本进入中国环境资本市场和金融市场的政策，积极与国际金融机构接轨，利用国际资金实现环保融资。

另外，要尽快建立完善环保产业监督管理机制。进一步改革现行环境管理体制，按照区域生态系统管理方式，逐步理顺部门职责分工，增强环境监管的协调性、整体性，形成跨部门跨行业的协调监督机制。

3、拓展公共服务覆盖空间

环保产业服务体系应该适应社会主义市场经济的需要，为环保产业提供全面的服务。一是建立环保产业政策和市场咨询体系，为环保企业提供政策和市场信息服务，使企业能及时了解国家政策和国内外市场状况，从而调整自己的发展战略和发展方向，以适应环保产业市场的需要。二是建立环保产业技术和信息交易体系，提供有关的技术信息服务，发展技术信息交易的中介机构，促进国外技术进入我国市场，引导我国的成熟技术走向世界市场。三是形成高等院校、科研院所和企业联合攻关的技术创新体系。在加强国内环保产业的科研与技术创新、推广和应用的同时，加强环保产业技术的国际交流合作，积极引进、消化国外先进技术，加快环保高科技成果转化。

（注：本文作者刘新勇为中南财经政法大学经济学院博士研究生）

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