浅析我国环境区域合作制度建设的现状与困境

摘要：建设环境区域合作制度已成为环境法学界关注的热点。基于我国目前面临的环境问题表现出明显的区域性，建立完善的环境区域合作制度意义重大。本文我国环境区域合作制度建设存在的问题及其面临困境，论证建立环境区域合作制度的必要性与可行性。

关键字：环境 区域 现状

美国生物学家Rachel Carson 在《寂静的春天》中向世人呼吁，我们长期以来行驶的道路，容易被人误以为是一条可以高速前行的平坦、舒适的超级公路，但实际上，这条路的终点却潜伏着灾难，而另外的道路则为我们提供了保护地球的最后的唯一的机会。[1] 如何能有效地防治环境问题，改善环境现状，成为当今讨论的重点。笔者认为基于环境的特殊性、环境问题出现的区域性及影响范围的广泛性，以区域为单位进行环境保护的研究是当下可以采取和选择的有效途径。

一、现有法律制度分析

一种制度之所以能够得到落实与贯彻，一方面要求其自身具有优越性，能适应发展的需要，另一方面则要求有强有力的法律制度作保障。中国法律界开始关注环境恶化及认识到环保任务的艰巨性是从1972年联合国人类环境会议开始的，在此次大会上确立了共同责任、预防优先、谨慎发展等信念与原则，在会后，中国开始着手探寻环保工作的方针和思路，到十一届三中全会后开始全面启动。[2]并于1979年颁布实施首部《环境保护法(试行)》，从当时算起中国环境法治建设已经历了30多年，在这期间国家颁布并实施了近30部与环境相关的法律，对保护环境与资源的可持续开发、控制环境污染和生态破坏起到了积极作用。然而，我国整个环境法律体系对环境区域合作的保障却表现出了诸多不足，主要表现为以下几个方面。

第一，在我国的法律中没有明确规定环境区域合作制度，未确定环境区域合作制度的法律地位。随着环境问题的突出与显著对环境保护的法律保障已经上升到宪法层次。宪法关于环境保护的规定是各种环境保护法律法规的基础和依据，我国宪法第26条规定“国家保护和改善生活环境，防治污染和其他公害。”此项规定是国家对于环境保护的总政策，也说明环境保护是国家的一项基本职责。作为根本法，为我国环境保护活动和环境立法提供了指导原则和立法依据。却没有对环境区域合作制度予以原则性的规定，一方面没能起到指导相关环境法律法规在其调整范围内对环境区域合作予以规定，另一方面则使各个环境单行法律法规缺乏了对环境区域合作予以调整的依据。

1982年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是对1979年的《环境保护法(试行)》的修订，在本法中也提出了诸多保护环境的原则性规定，但对于区域合作制度的建设却存在以下几方面的问题。其一，在本法中缺乏对环境区域合作制度的规定，在我国环境保护法的六章四十七条中没有一条规定环境区域合作制度。其二，在本法中有些规定对环境区域合作制度的建设造成障碍，比如在第七条中规定了中央和地方环境管理机构对环境监督管理的权限和任务，其中在第二款中规定了“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环保工作实施统一管理”。强调辖区治理，忽视环境问题的区域性，不利于加强区域间的合作，以至于不利于环境区域合作制度的建设。

在针对特定保护对象的环境单行法律法规中就区域合作有所规定，如施行于1995年8月8日的《淮河流域水污染防治暂行条例》突出了加强流域（区域）间的合作是对淮河治理的重要途径，如在第四条中规定“淮河流域水资源保护领导小组负责协调解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督检查淮河流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他职权，领导小组办公室设在淮河流域水资源保护局。”尽管在这个暂行条例中明确规定了以流域为单位保护和治理淮河污染，但也只是规定了“四省人民政府各对本省淮河流域水环境质量负责”，没有强调四省之间的合作，割裂了环境问题的整体性，未能体现环境区域合作制度的本质要求。

第二，缺乏地方环境区域合作的配套立法。由于环境问题是各个行政单位需要处理的具体问题，因此需要因地制宜的制定地方性法律保障环境保护工作顺利进行。在我国地方环境立法中常会出现的问题是立法重复主义和立法形式主义，常常追求与中央相关立法在层次上的对应关系，而忽视了本地方的特色，以及环境问题的区域性。许多地方为了完成立法任务更是干脆直接照抄国家的有关法律，造成的后果是国家环境法规中应该细化的内容在立法中没有体现，而本应体现地方特色的规定却找不到痕迹，这使得地方环境立法丧失了应有的特性而完全沦为摆设。[3]这样的现象往往会导致拔苗助长或削足适履的后果，还会伴随着产生严重的地区发展不平衡。

二、环境区域合作制度建设面临的困境

第一，在社会转型过程中，实行传统的政绩考核及缺乏经济补偿体制，使环境区域合作制度建设未能被积极落实。在市场经济中，个体经济主体的利益相对独立而分散，限于其眼界与知识，可能会出现追求狭隘的个体利益，从而造成对社会长期利益的损害。在这样的意识形态背景下，我国对地方政府的考核，不仅没有趋利避害，甚至有助长地方保护主义的嫌疑。这是因为我国作为环境区域合作主体地的方政府，在政绩与利益的刺激下，将经济快速增长作为唯一的政绩来抓，忽视了资源成本与环境污染的治理成本，直接后果是高指标的GDP下，却有数倍的环境成本亏空需要填补，同时也会给同区域的其他辖区的环境利益造成损害，不仅使各地经济发展不平衡，也使整个区域的环境体系面临崩溃的危险。

第二，由于市场的不完全性，在利益机制的驱动下，所有人都希望使用免费的环境，最后导致环境污染和资源耗竭，这即意味着个人的私立行为不是自觉地为公共利益考虑，而是把公共利益撕成碎片。而在我国的环境理论中的一项基本原则是“谁受益，谁补偿，谁破坏，谁恢复”，其实道理很简单，就如牛玉琴、石光银是西部植树治沙防风固沙的先驱，创造了一定的生态效益和生态价值，这一生态效益和生态价值不但对局部地区带来惠益，而且对北京、上海防止沙城暴天气也有好处，从权利义务对等原则出发，享受牛玉琴与石光银植树治沙所带来的生态效益好处的人有补偿他们的义务，牛玉琴与石光银也有请求补偿的权利。[4]

第三，行政区划有界性与环境问题无界性之间的矛盾。限于我国现在实行的行政区划制度，环境问题与行政管辖相分离，即行政管理有辖区之分，而环境问题无地界，有辖区的权利无法涉及无辖区的问题，此问题的最终结果只能是环境问题无法得到彻底解决。且每个地方政府之间竞争多于合作，因此常常会发生本地区为了本辖区的发展而影响同一环境区域的其他辖区的环境质量的现象，除了能得到经济的一时增长外，额外附加的只能是几年的环保事业功亏一篑。在区域环境保护方面，只有突破行政区划的枷锁，将整个区域的利益进行整合，才能达到区域环境治理的目标。

第四，社会公众缺乏对环境区域合作制度建设的知情权和参与权。由于环境区域合作是一项集经济技术和社会于一体的系统工程，其思想具有前瞻性和长远性且在发展初期的成本大于收益，因此很难调动企业、公众与政府主动实施的积极性。不论是公众还是政府都更为重视眼前经济利益，并不热心积极投入环境区域合作的建设中，对于公众而言，其对此项制度建设的知情度和参与权没有得到充分发挥，也对关乎长远利益的环境区域合作制度的建设缺乏了解和监督，未能达到通过舆论促进本制度建设的作用。

在环境保护和治理过程中，区域合作的地位显得格外重要，只有认识清楚我国在环境区域制度方面的现状与困境，才可使区域合作制度建设工作顺利开展。

参考文献：

[1]蕾切尔·卡逊 著，吕瑞兰，李长生 译.寂静的春天[M].吉林人民出版社. 1997年第1版

[2]常纪文.三十年中国环境法治的理论与实践[J].中国地质大学学报(社会科学版),2009,(05)

[3]肖兴，姜素红. 论我国地方环境立法之完善[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2007,1(4)

[4]吕忠梅主编.环境法原理[M].复旦大学出版社,2007,388

作者简介：

赵艺雯，女，1988年7月，山西阳泉，四川大学，2010级研究生，法学院，环境与资源保护法学，减灾方向，