20KV及以下配网工程造价控制浅析

摘要： 无论是电力工程还是一般民用工程，造价管理都是运用科学技术原理和方法，在统一目标、各负其责的原则下，为确保工程的经济效益和有关各方的经济权益所进行的对工程造价全过程、全方位的和符合政策及客观规律的全部业务行为和组织活动。可见造价控制离不开项目的管理活动过程，工程造价由管理过程决定，现行配网工程概预算定额管理模式无法全面反映复杂的管理过程引起的费用变化，概算超估算，预算超概算，决算超预算，突破计划投资的项目比比皆是。由于工程投资的确定缺乏科学合理性，导致工程实施中存在诸多问题。本文作者站在一个内部审计人员的角度对配网工程的造价控制问题进行了分析并对如何做好改进提出了自己的看法。

关键词：配网；造价；控制现状；改进

随着近年来国内经济的飞速发展，原有配电设施已经远远不能满足地方工业及居民生活用电需求，为了解决电力供需矛盾，在十二五期间，各地都将对主网、配网、农网进行全面规划，发挥三网协同效益，重点着力加大配网及农村电网的建设力度。而20KV及以下配网项目单位工程造价低数量大、基础工作薄弱、施工环境复杂、管理人员专业知识单一等诸多问题也就日益凸显，各种因素导致工程造价管理过程艰难而复杂。现通过在工作中遇到的问题对之加以分析。

1 配网工程造价管理现状

长期以来，20KV配网工程多采用概预算确定工程造价，即“定额+费用+文件规定”的模式，也就是按照定额计算直接费，按照取费标准计算间接费、利润、税金，再依据有关文件规定进行调整、补充，最后得到工程造价。这种“量价合一”的方式本质上是一种静态的管理模式。

无论是电力工程还是一般民用工程，开展建设项目造价管理的根本目的是全面管理和控制项目成本和努力提高建设项目的价值。为确保工程的经济效益和有关各方的经济权益所进行的对工程造价全过程、全方位的和符合政策及客观规律的全部业务行为和组织活动。可见造价控制离不开项目的管理活动过程1，工程造价由管理过程决定，现行配网工程概预算定额管理模式无法全面反映复杂的管理过程引起的费用变化，概算超估算，预算超概算，决算超预算，突破计划投资的项目比比皆是。由于工程投资的确定缺乏科学合理性，导致工程实施中存在诸多问题。

1.1 配网工程造价管理的有关基础工作较薄弱

首先，随着市场经济的发展，电力施工企业一家独秀的局面逐渐被打破，近期社会各界和电监会等上级职能部门对“三指定”问题日益关注，特别是业扩工程和国家参与投资的农网完善、升级工程等重点项目，更加为招投标制度的落实创造了条件。 而目前对于20KV及以下配网工程只有一套预算定额可供参考和使用，有些子目包含的工作内容不明确，又缺少清单计价规范及编制依据，使20KV及以下的配网工程招投标工作无法顺畅进行，更不能达到招标选优的目的，也无法为有些可竞争费用争议的正确裁定提供充分依据。

其次，由于市场上各种产品品牌繁多，电力物资种类、型号千差万别，可替代产品比比皆是，技经人员又不能对所有产品性能及价格进行把握，无法为不必招标的繁杂的设备、材料价格找到依据。电力行业设备、材料价格信息系统不够健全，材机费、人工费价格指数不能及时更新，这些都给造价控制带来巨大障碍。

1.2 配网工程现场管理人员缺少对突发事件引起工程造价提高的控制能力。

由于配网管理部门往往没有专职技经人员，普遍对现场电力技术知识较熟悉，但缺乏造价管理知识，所以在现场管理过程中发生的索赔事件不能有效控制，随意签证，对发生费用估计不足，导致造价提高，甚至最终结算价远远高出中标价格。

1.3 主动控制工程造价意识不强

主要表现是对配网工程项目事前主动控制少，事后被动控制多；重竣工结算，轻施工图预算；重大中型项目设计概算，轻一般小项目设计概算，甚至有的建设项目既不编制概算，也不上报审批，以计划代概算或预算。对施工图预算缺乏审定方案和报批程序，削弱了工程造价承上启下的作用，并直接导致施工图预算与竣工结算之间相互脱节，不仅加大工作量而形成重复劳动，还会给工程造价超投资限额创造了条件。

由于工期紧、资金来源途径复杂等原因，近三年来各地开展的农网完善工程建设项目的此类问题尤为突出，导致大部分工程实际发生费用均高于计划投资，县公司不得不垫付大量资金来被动完成已经上报的工程项目，从而引起资产界定不清，给日后的管理、维护带来很大不便。

2 20KV及以下配网工程造价控制的重点环节

2.1 健全配网工程管理部门的组织机构，严格各项造价管理制度

引进基建项目管理模式，为了保证投资能够有效使用，防止出现失控状态，建立一套完整的组织体系来保证，在每个20KV以下配网工程项目中明确项目管理组织及其任务，做到职权一致，职责明确，每一个参与人员均具备相应的必要的资质，加强集体协调的力量。如果条件允许，项目管理团队必须包括懂经济、懂技术、懂管理的专业人才。

制度是实现目标的保证，譬如制定配网工程招投标制度，规定凡一定规模的工程、价格达到一定数量的设备、材料，必须实行招投标，保证工程价格是竞争性价格。对合同的制定与管理、变更、追加工程的工程款的支付等均有相应的管理制度，投资的每个环节均制定规范的操作程序，使投资控制工作能够制度化、规范化、程序化。

2.2 科学制定配网项目计划，形成投资控制目标系统

控制是为了确保目标的实现，如果没有目标，就无法控制，目标的设定应是严肃的，有科学依据的。全过程投资控制目标设置主要内容如下：

2.2.1 投资估算

对于配网建设项目，也应将造价控制工作前移，做好工程项目设计方案选择和初步设计的投资控制目标。项目管理部门根据实际需要选择确定设计方案进行初步设计时，技经人员协助参与编制投资估算。投资估算必须在充分调查研究的基础上，通过详细论证，根据有关资料编写。在编制估算时应尊重科学，尊重事实。特别是象农网完善工程这样的政府投资项目既要反对为争取项目故意压低造价，有意漏项，搞“钓鱼”工程，又要反对故意抬高造价，超标准、超规模建设。

2.2.2 设计概算

虽然多数配网工程初步设计与施工图设计深度不好界定，但进行初步设计概算仍是投资控制的重要环节目标。主要是根据设计任务书、建设方针、各项经济指标、工艺流程、总图方案等，对投资估算进一步修正细化。

2.2.2 承包合同价

施工图设计完毕，编制标底。通过招标确定，是施工阶段投资控制目标。搞好成本预测、确定成本控制目标2.3 做好地下电缆隧道工程或10KV配电室等工程的地质勘察工作，掌握建设环境，减少不必要投资。

城市发展规划和地质勘察数据是进行配网项目设计的第一手资料。如果不把最新的规划和详细的地质调查报告提供给设计部门，将会使配网投资产生大量漏洞，而且极易造成工程事故。根据未来规划情况和钻探地质报告，邀请专家会同设计人员对基础选型进行认真分析研究，做经济比较，充分挖掘地基潜力，全面掌握市政管网、城市道路、城市规划等基本情况，选用最佳隧道或基础设计方案，减少不必要的投资。

2.4 严格控制设计变更，实施动态管理

2.4.1 城市配网工程或农村电网工程由于受外界因素限制较多，因工程变更影响造价的现象非常普遍，变更发生得越早，损失越小。如果在设计阶段发生变更，只需出修改图，而其他费用尚未发生；如果在施工过程中变更，势必造成更大的损失。为此，尽可能把变更控制在设计阶段。对工程造价影响大的变更，要先算账后变更，严格控制通过设计变更扩大建设规模，提高建设标准。

2.4.2 配网工程施工前应对施工图进行会审，结合现场情况，及时发现设计中的错误或阻碍施工的因素。其次，对设计及建设单位提出的每一项工程变更，都要由技经工程师进行经济核算，做出是否需要变更的决定。特别是变更价款很大时要从多方面通过分析论证决定。最后，严格审核变更价款，包括工程计量及价格审核，要坚持工程量属实、价格合理的原则。变更价款的确定应遵循以下原则：合同报价中有适应于变更工程的价格按此价格计算变更价款；合同报价中的类似和适应的价格可以以此作为基础确定变更价格，按此价格计算变更价款；合同报价中没有类似适应的价格的，由承包商提出适当的变更价格，经监理工程师审核业主批准后执行。

2.5 搞好索赔管理，控制工程造价

建设单位应按合同要求，履行职责，防止索赔事件的发生。建设单位应主动搞好设计、材料、设备、土建、安装及其他外部协调与配合，不给施工单位造成索赔条件。凡涉及费用的各种签证均需手续完备。建设单位可依据合同，对施工单位的工期延误、施工缺陷等提出反索赔。监理工程师处理好索赔事件与反索赔事件除了应按照规定的程序和时间外，主要应准备好以下资料：

2.5.1 工程记录

随着电力系统标准化活动的深入展开，为做好工程进度计划及已完工程记录创造了良好条件，做到凡事有据可查。要求做好承包方的机具人力，气象报告，监理日记、摄影、摄相资料、各种联系函、工程变更令等记录。特别是对于10KV线路电缆隧道的挖方、降水工程、边坡支护、海滩垫土等隐蔽工程均应重点记录，必要时保留影像资料。

2.5.2 工程量和财务记录

对于城市配网工程量变化多因地下设施不明或阻工引起，签证审核时必须到现场逐项丈量、计算，逐笔核实。特别是对电缆隧道的土方工程或顶管工程等隐蔽部分应作为审核的重点。这两部分往往没有图纸或者图纸不很规范，而现场勘察又比较困难，现场管理人员多是电气专业专家，认为这些项目对造价影响不大，对此，审核人员若有必要需进行破坏性检查，以核准工程量。

监理工程师复核的所有工程量和付款资料，如工程计量单、付款证书、记日工、变更令、各种费率、价格变化、各种签证等。

2.5.3 质量记录

有关工程质量的所有资料，以及与工程质量有影响的其他资料。

2.5.4 竣工记录

各单项工程、单位工程的竣工图纸、竣工证书，对竣工部分的鉴定证书等。

2.6 招标与合同管理是配网工程造价控制的重要环节

招标既指工程招投标又指材料设备招投标。材料设备一般占工程造价的60%--70%，因此，材料设备价格是决定工程造价的主要因素。在选购订货时，要实行招标，选择质优价适的材料设备。建设单位有关人员应在招标文件和合同条文中细致考虑一切影响投资的因素，尽可能避免疏漏和文字含混，避免因合同原因而受到索赔。严密的合同条款是投资控制的前提。合同签订后，应主动做好合同的跟踪管理，严格按合同办事，通过对合同实施情况的具体分析，及时采取措施实现合同的总目标2。。

2.7 加强工程结算、决算审核

现行20KV及以下配网工程价款结算办法是一种静态结算，等工程竣工后办理竣工结算，付款时按合同规定扣除甲供材的预算价，一次结清，留5%待保修期满后付清。这种办法虽有一些优越性，但同时也存在不少问题，突出表现在没有把各种动态因素考虑到结算过程中，容易使投资失控。因此，实行动态工程结算尤为重要。在原预算造价的基础上，按造价管理部门的有关文件规定，及时调整人工、材料、机械等费用的上涨以及工程变更、材料厂上涨等到因素造成费用增加。工程竣工决算是反映建设项目和投资效果的重要文件。审计人员审核工程结算、决算时，着重做好以下工作：

2.7.1 依据《20KV及以下配网工程预算定额》中规定的工程量计算规则和方法，认真计算审核工程量，提高结算准确度。

2.7.2 根据中标价格或相似工程等经验数据确定材料价格，正确反映工程造价。由于市场上各种产品品牌繁多，电力物资种类、型号千差万别，材料价格变动直接影响工程造价，审计人员必须熟悉有关政策变动情况，及时了解市场信息和现行政策。

2.7.3 在套用定额时选用合适的定额子目，对于同种设备或材料，型号规格、施工环境、工艺方法不同选用定额也可能不同，应注意区分。

2.8 对项目的管理过程进行全面评价，实行投资节约奖励

我们按照配网建设管理标准，项目决算后应系统地对项目进行评估，对项目实施结果进行全面评价，从中总结成功的经验，吸取失误的教训，为今后同类项目的决策提供参照和分析依据。投资控制目标的制定与实施，都是由人来完成和实行的，因此，为投资控制节约的项目班子和个人给予一定比例的奖励是必要的，这样可以充分调动他们的积极性，自觉而认真地搞好此项工作，使有限的资金发挥最大的投资效益和社会效益。

3 20KV及以下配网工程投资控制理念的改革趋向

长期以来，电力系统的配网建设工程，普遍忽视工程项目建设前期工作阶段的投资目标控制，而倾向于重视竣工后结算，这样做尽管有“亡羊补牢”之力，然而是本末倒置。如果能把工作转移到前期规划，确定设计方案，优化设计效果上来，紧紧抓住设计这个关键环节，就会犹如执握牛角。此外，要实现真正意义上的投资控制，实际工作中尚需大胆改革现有体制，努力抓好以下几点：

第一 为确保城市配网工程的顺利实施，应取得政府部门的支持，基本掌握城市规划发展方向，充分了解市政管网及其他地下设施的分布情况，有效利用已有线路走径及主网电缆隧道，避免资源浪费，重复施工。

第二 加强主动控制，优化决策与设计，将投资控制的重点立足于前期设计阶段。

第三 技术与经济手段相结合，实行奖优罚劣制，有效控制投资。

第四 规范招投标行为，细化招标文件对招标内容的约定，将招标过程中发现的模糊问题在签订合同时加以弥补。

第五 有关造价管理部门应尽快出台工程量清单计价规范及报价规则等相关制度、文件，对《20KV及以下配网预算定额》的部分子目进行完善，同时定期价格指数。

第六 通过招投标制度引入竞争机制，通过竞争来激发电力施工企业及电力设备企业的竞争能力，提高其管理水平，使公司的零星配网项目正常实施。

参考文献

专著：【1】戚安邦 孙贤伟.建设项目全过程造价管理理论与方法【M】。天津人民出版社：刘晓津，2004.27页

[2]王军全过程控制 系统化管理【J】。沧州市工程建设造价管理与信息2009年第6期35页