探析政府购买公共服务的意义

【摘 要】政府购买公共服务逐渐成为一种世界性的制度安排，政府购买公共服务作为一种政府向公众提供公共服务的新理念、新模式和新方法，近来已被政府所明确提出。政府购买公共服务对政府转型、创新机制、推进社会建设以及拓展社会力量的发展空间等方面有着重要意义。但政府购买公共服务是一个循序渐进的改革过程，要综合各方面的因素不断探索和发展。

【关键词】政府；购买公共服务；意义

一、政府购买公共服务概述

首先要了解什么是公共服务。“公共服务”的概念非常重要，但是学术界对如何界定“公共服务”的概念存在争论，没有形成一致的定论。“公共服务”这一概念据李军鹏教授的考证最早是由法国的莱昂・狄骥提出来的：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务。在我国，公共服务的特点政府运用其管理公共事务所具备的各项职能向社会大众提供服务，使得人们的某种直接需要得到满足，例如人们的衣食住行等，公共服务的良好建设就意味着对公众某种需求的满足。通常认为，现代社会中的公共服务，是指政府运用公共权力和公共资源向公民（及其被监管的未成年子女等）所提供的各项服务。公共服务包括科学、文化、教育、卫生等无形产品，也包括基础设施、道路交通等有形产品。

针对什么是政府购买公共服务，许多国家普遍认为是公共服务合同外包，即政府通过与营利或非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务。国内学界对政府购买公共服务的相关表述很多，但基本观点相同。大多认为政府购买公共服务是政府出资，把市场管理手段、方法、技术等引入公共服务中，让营利或非营利组织参与公共服务的提供，通过购买的方式间接地向公众提供公共服务。王浦劬和萨拉蒙认为，所谓“政府向社会组织购买公共服务”，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。政府购买公共服务可以说是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务提供方式。政府购买公共服务制度是政府提供公共服务的新模式，它并没有改变公共服务的性质和目标，只是改变了公共服务的提供方式。这种公共服务提供模式有别于传统的行政管理模式，其实质上是公共服务供给的契约化管理模式。

二、政府购买公共服务的意义

不同国家有不同的政治制度与社会环境，但政府购买公共服务政策可以被不同国家所接受，并在国外实践中取得了一定成效，产生重要影响，那么，我国政府积极推进政府向社会力量购买公共服务有何重大意义呢？大量实践表明，通过政府购买公共服务的方式，对政治、经济、社会等层面都有着深远的影响，也对建设生态型政府、服务型政府的建设有着深层次的意义。

（一）优化政府职能，强化服务型政府的建设

政府改革和职能转变的关键之一，就是政府要从“事无巨细全方位包办”的全能型政府转变为主要提供最核心、最优势公共服务的有限型政府。政府职能转变的核心是强化政府的服务职能，政府购买公共服务的举措则是优化其服务职能的有效方式。一方面，政府购买公共服务是在公共服务的生产环节引入竞争机制和合作机制，即政府将其所承担的某些公共服务的职能进行委托、分解和转移，将政府从这些公共服务的生产环节中分离出来，政府退出后将其交由社会组织、机构和企业等进行生产，这样既可以避免直接生产过程所带来的弊端，又转变了过去的单一的行政方式。另一方面，政府向社会购买公共服务，也就构建了一种公共服务机制，提供公共服务的运行机制，随之转变为政府、社会和市场三者有机结合的机制，这一机制以市场为纽带，联系了政府与社会组织。政府与社会应当形成良性互动的关系，并在二者之间建立起公共事务管理的责任分担和利益共享机制，以有效地满足公众的需要。十明确提出，要深入推进政企分开、政事分开和政社分开，积极推进政府购买公共服务是实现政府职能转变的关键之举。

政府、社会和市场三力合一，有利于实现政府、市场和社会三者的和谐共生。只有把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来，才能顺利实现全面建成小康社会。总理力积极推进政府向社会力量购买公共服务，有利于改善政府施政、更新观念、提升能力。社会组织通过竞争获取公共服务的生产权，市场机制的竞争性、激励性和约束性，使得政府和社会组织都具有较强的内生力和灵活性，政府职能的转变与优化能够最大限度发掘自身、社会和市场的优势与潜能，合理配置公共资源。而且，通过这种模式购买公共服务的过程是透明的和公平公正的，也说明这是有利于优化政府职能的方式。

同时，这些成果都是实现建设服务型政府的基本需求。服务型政府的目标就是建立一个高效、精简，为公民提供更多、更优质和更为满意的公共服务的政府，这一方法正好符合这一理念和目标，则会顺理成章的强化服务型政府的建设，不断发展和完善我国生态型、服务型政府的蓝图。政府购买公共服务的方式能够将政府和社会力量的各自优势相结合，既能够将竞争引入公共服务的供给活动，又能够预防社会提供公共服务的市场失灵问题，保证社会长远利益和公众的整体利益。因此政府购买公共服务，对于政府职能的优化和服务型政府的建设具有重要的指导意义和理论价值。

（二）低成本高收益，推进社会建设

政府财政赤字的压力是政府经常面临的问题，其解决方法可以通过增加收入和压缩成本。但是要在短期内增加收入并不容易，也缺少降低成本的内在动力，由此，压缩成本、减少开支往往成为政府缓解财政压力的首选。我国传统的粗放型经济增长模式对现在仍有着一定的影响，政府对公共服务的成本投入大，然而产出效率却不高。总理以经济为推手，凝聚社会力量，吸收有资质的社会力量来解决此问题，政府购买公共服务能降低政府的财政成本，节约公共财政支出，增加社会收益。

政府自削资源，自我革新，节约财政资金和降低行政成本，引进的竞争机制也相对提高了政府的透明度，将有效抑制腐败。总理主动打开闸门向社会释放资源，推进购买公共服务，为社会发展提供了推动力；也是考虑民生福祉，吸纳更多就业的良好政策。政府购买公共服务对于扶持民族产业、扶助弱势群体、保护小微企业方面也发挥不可替代的作用。同时，政府向社会力量购买公共服务及其产生的这些积极效应，对于政府部门和行政管理运行，也产生了相应的示范作用。2013年8月9日根据当前中央推行政府购买公共服务的政策，贵州省中小企业局正式启动贵州省中小企业公共服务平台网络建设工作，以更好服务群众。实践中，实施购买公共服务的地方政府，其责任意识、服务意识和公民需求导向意识等都有不同程度的强化。政府向社会力量购买公共服务，是推动政府改革的表现，对推进社会建设起着不可忽视的作用，对当下的中国完善社会治理具有极为重要的意义。

（三）提高公共服务效率，提升公共服务质量

目前，我国的大部分公共服务是由政府自己立项，自己实施，自己评价，而社会需求既繁且多，不同地域的民众又各有所需。由于其在一些公共服务领域缺乏专业的人才和技能，并不具备技术上或是专业上的优势，决定了政府所提供的公共服务的质量和效率都较低，政府购买公共服务可以在这方面弥补其不足。

经济建设，社会建设，改善民生，本来就是众人之事，聚集社会力量是理所应当的。一方面，社会力量来自于社会，根植于社会，具有灵活性、迅速性和专业性等特点，也就能提供公共服务所需要专业技能和人力资源。政府生产的公共服务没有招标和竞争，没有社会创造性参与，推进政府购买公共服务，在市场和社会机制的运作下，社会力量能够根据自身的资源和政府提供的资金自由灵活操作。政府购买公共服务的实质是在公共服务的生产过程中引入竞争机制，让社会参与到公共服务的供给，利用专业的人才、技术和管理方法为公众提供低成本、高质量、高效率的专业化的公共服务，实现公共资源的最大价值。理性经济人则会发挥他们最大的潜能，生产效率会在市场竞争机制下得到大幅度提高，最大的发挥社会力量的比较优势，使公共资源的配置达到帕累托最优。

另一方面，政府存在的合法性和价值表现的一方面是通过提供优质的公共服务来实现的。政府向社会力量购买公共服务，专业的社会组织运营管理能够充分利用资金和资源有效地针对居民需求提供人性化的、个性化的以及多样化的服务，公共服务的质量也因此得到提升。例如，南京市鼓楼区辖区内15家农贸市场的卫生保洁“脏、乱、差”的问题一直没能够妥善予以解决。2008年政府通过招标，选择了信誉好能力强的物业公司，彻底解决了之前存在的问题，如今农贸市场门前及周边的卫生环境焕然一新，群众对环境卫生现状都赞不绝口。

由此可见，政府购买公共服务确实能够有效的解决政府提供公共服务效率低、公共服务质量差的弊端；解决了基层公共服务缺乏人力资源和技术专业的实际问题，通过向社会力量购买服务提高了公共服务的效率，迅速、灵活和专业的提供公共服务这是传统公共服务提供模式所办不到的。这就是通过政府购买公共服务带来的低成本、高收益的双赢，可见政府购买公共服务的意义，也充分体现了政府向社会力量购买公共服务的必要性。

（四）拓展社会力量的发展空间，加强政府与社会的合作伙伴关系

总理主张厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府购买公共服务是适应时代的产物。政府向社会力量购买公共服务，对探索新型政社关系具有重要的启发意义：政府将一些属于自身承担的公共服务职能，转移给社会，让社会力量有更多自由发展的空间，也拓展了社会与政府合作交流的渠道，让社会力量充分参与事物的管理，增加了社会自主性和决策性，最大限度的发挥社会优势。

政府财力有限，但民力无穷，政府要重视合作、伙伴和协商关系，政府向社会力量购买公共服务则加强了彼此的协作互助。政府应协调与社会力量的交流与发展不和谐的因素，以此解决市场失灵问题。政府与社会力量之间并非是争夺经济活动控制权的对手，政府的作用不是为了替代，而是合作伙伴关系。由于政府提供公共服务的数量和质量的能力有限，就决定了社会公众对公共服务的需求仅依靠政府单方供给是难以得到满足的。通过政府向社会力量购买公共服务，刺激了社会组织、机构和企业的能力、拓展了其发展的空间，政府购买公共服务的推行将会引进更有实力和更有潜力的社会力量来完成满足社会公众对公共服务需求的任务。有更多的社会组织来参与，同时政府购买又给这些社会组织、机构和企业等以更好的发展机会，推行政府购买公共服务，会为社会力量的发展提供更广阔的发展空间和契机，在实践中到处都有社会组织活跃的身影，社会力量必定会在社会性、公益性和服务性的社会职能中扮演越来越重要的角色。

应该说，要让社会力量成为社会建设的参与者、持份者。政府通过政府向社会力量购买公共服务的方式，有效地推动了社会力量的发展壮大。这些社会力量在提供民生服务、维护社会和谐稳定等方面已经或将发挥独到的作用。新时势下，政府因势利导，推行购买公共服务，发展社会力量，加强双方的良好互助关系。经验表明，多中心供给比政府单干更能满足社会公共需求、更加富有效率，所以说，政府购买公共服务可以促进社会力量的发展，让政府与社会的协作关系更加和谐、默契。

（五）促进公共服务均等化，达到社会和谐与持续发展。

公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径，但我国基本公共服务的非均等化问题比较突出。政府向社会力量购买公共服务，不失为向广大农村地区和乡镇地区提供基本公共服务，逐步实现城乡公共服务均衡化的探索性途径之一。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，都离不开通过政府购买公共服务的手段来实现均等化提供。通过竞争购买，调动社会一切积极因素，优化资源配置，达到社会各方利益协调，逐步实现社会公平。差距缩小，矛盾也就减少，有助于推进全面建设小康社会的进程，对和谐社会的构建以及社会持续健康发展起着十分必要的作用。

三、结语

政府购买公共服务是一个循序渐进的改革过程，不是一个轻松的过程，这要在条件成熟的基础上稳步、逐步推进。学者们通过对西方和中国政府购买公共服务实践的探讨，得出我国少数地区政府购买公共服务的取得了良好效果，但政府购买公共服务还存在许多问题，政府向企业所购买的数量和规模远远超过了向民间组织购买服务的数量和规模。总体而言，政府购买公共服务仍处于初始阶段，社会各界的认识普遍不足，市场发育不完善。因此更要大力推进政府向社会力量购买公共服务，只有解决这些问题，在各环节做好细致准备，购买公共服务的才能大规模的实施。要进一步积极推广政府购买公共服务，需要不断的总结西方和我国成功的购买实践经验，建立法律、监管和竞争性招标等框架，并需要与时俱进，不断完善，深入探讨研究。

对此，我们应该清醒地认识到，政府购买公共服务仅仅是将公共服务的提供方式社会化，并没有将政府应该承担的责任社会化。政府只是不再作为公共服务的惟一提供者，而是更加注重与社会的合作，提供质量可靠、覆盖广泛的公共服务依旧是政府不可推卸的职责。但首次了解政府购买公共服务政策的深层次意义，对我们以后开展的工作有重大帮助。指出当前政府购买公共服务所面临的问题，归纳出实践经验，并提出建设性意见，将对推进政府购买公共服务的发展具有理论上和实践上的指导意义。

参考文献

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作者简介：张剑（1988.12- ），女，贵州大学公共管理学院政治学理论专业2012级硕士研究生，研究方向：当代中国政府与政治。