北京商品交易市场的发展模式及管制方式(三)

关于北京商品交易市场管制方式的改革

管制的产生是与市场失灵相联系的，是政府克服市场失灵的一种治理机制。自然垄断外部性和信息不对称是引起政府管制的主要原因。市场机制是一个自行运行系统，具有优化资源配置，提高生产效率和促进技术革新的功能；而市场机制要发挥它的功能，必须具备比较严格的前提条件，例如市场的完全性即完全竞争的市场、信息的完备性、受益的递减性即凸环境等。这些条件不能匹配时，就难以实现帕累托最优，甚至出现资源的浪费，扭曲资源配置。市场失灵通常表现为效率提高与分配公平的矛盾外部性问题，非价值物品的出现，自然垄断行业进入壁垒等等。政府管制，就是要弥补市场失灵带来的不良后果，提高资源配置的效率和保护公共利益。

政府管制是一种动态的变迁过程，当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵的时候，政府通过管制以矫正和改善市场机制内在的问题，发挥其资源配置的统筹规划优势。同理，当政府行为不能实现资源的最佳配置而且产生了寻租腐败等扭曲资源配置的规律影响市场效率的时候，也就出现了管制失灵即政府失灵，此时政府要么应当放松管制让市场发挥资源配置的作用，要么进行管制体制和管制手段的创新。

（一）北京商品交易市场的发展需要政府管制

对于政府管制的实质，经济学家们的说法大同小异。日本经济学家植草益在其微观规制经济学中认为，经济性规制就是指在自然垄断和存在信息偏差的领域，主要为了防止发生资源配置低下，政府机关用法律权限通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以规制。他将管制称为公共规制。他将管制定义为，社会公共机构依据一定的规则对企业活动进行限制的行为。国内学者中，对政府管制问题研究较深入的余晖认为，政府管制制度的特殊性在于它是一种面对市场经济微观主体的行政法律制度，即政府行政机构通过法律授权对市场主体的某些特殊行为进行限制和监督，管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，是对市场机制的代替。

我认为，对北京商品交易市场实行的政府管制，是指政府为了实现某些社会发展目标，依据法律法规，依照WTO惯例和通行规则，对本市范围内的商品交易市场主体（投资者、厂商和销售商）实施的各种直接的、具有法律约束力的限制和监督管理。包括法规管制、价格管制、市场准入和退出管制、服务质量管制、外部性的管制等具体内容。

政府管制包括社会性管制和经济性管制两种类型。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，以物品和服务的质量和伴随着它们而产生的各种活动而制定的标准，以及禁止、限制特定行为而制定的规则。社会性管制的方式一般有五种：（1）禁止特定行为；（2）对营业活动进行限制；（3）确立资格制度；（4）检查、鉴定制度；（5）基准、认证制度。

经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏差的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为的规制。

这两种政府管制方式都适用于对北京商品交易市场的管制。当然，政府在行使管制权力的时候要坚持四个原则，即合法原则、合理原则、效率原则和责任原则。

1、由企业创办的商品交易市场在赢得自身利润和满足消费者需求的同时，客观上为社会提供了公共服务，企业提供的公共物品服务可能会产生负外部性问题，需要政府进行干预即实施政府管制。

（1）公共物品

日益现代化的商品交易市场以品种齐全、价格低廉的商品，优良舒适的购物环境，便利的购买方式等为消费者提供了自由、廉价、舒适的购物服务，它具有公共物品的特征。一是效用的不可分割性。良好的购物环境由社会和消费者共同享受，不能将其分割成可计价的单位出售，也不能按照“谁付款、谁消费”的原则限定消费者。二是消费的非竞争性，即在一定的限度内，商品交易市场新增加的消费者并不妨碍他人对购物环境的消费，可以将其边际成本视为零。三是非排它性。即要排除人们享用公共物品的成本非常大，以至于不可能做到。我们不可能禁止消费者进入商品交易市场购物。

（2）外部效应

外部效应又称为外部性、外在性、外部影响等，是指生产者或消费者的行为影响超出了其自身，波及到他人或外界环境，而这种影响又未得到相应的补偿或给予支付的情况。

商品交易市场在运营过程中，所产生的外部效应除了正外部性效应以外，主要带来的影响是负外部性效应。

正外部效应：即生产者的生产活动对他人或外部环境产生了积极的影响，但又未能获得补偿时，便出现了生产性正外部性。主要表现为给消费者带来的便利和实惠。

负外部性效应：生产者的活动给他人或外部增加成本或造成损失，却没有支付相应的费用的情况，就是生产性外部效应。包括：商品交易市场的开办，对周边交通、市容环境、居民生活等方面造成的负面影响；市场主办方由于利益的驱动，对市场无限扩容造成经销商经营的困难甚至亏损以及服务的缺失；经营商品存在较严重的侵犯知识产权；停车困难、消费限制等对消费者服务的欠缺等。

由于商品交易市场具有公共物品的特性以及其外部效应的存在，使得个人成本与社会成本之间、个人收益与社会收益之间都会出现不一致，仅靠市场自身难以有效发挥作用，于是，政府管制就成为必需了。

2、对商品交易市场这种一般竞争性的行业，依法实施政府管制符合WTO规则，也是世贸组织成员国通行的做法。

对于一般竞争性行业，是否需要实行政府管制，理论界似乎持不同意见。个别理论经济学者基于对政府“失灵”和政府腐败的担忧和防范，对政府实施准入管制持怀疑态度。他们认为，过度进入与过度竞争是暂时的，不会持久地、无限地保持下去，价格机制会通过市场主体的理性选择最终自动形成一定的平衡，完全无需政府来代替投资者作出选择。但绝大多数学者从我国实际情况出发，强调指出，在我国当前，针对竞争性行业如商业、流通业的发展（包括商品交易市场），要加强政府管制。实施政府管制完全与WTO规则不矛盾，是世贸组织成员国普遍的、通行的做法。陈富良（1999）、杨蕙馨（2000）、曾建海（2000）、陈明森（2001）、董进才（2002）、程启智（2002）、郭国庆（2005）、程艳（2006）等人强调，不是要不要管制的问题，而是必须加快流通产业进入管制的制度创新。

笔者赞同并主张对商品交易市场实施政府管制的观点。纯理论上的演绎和推理不能代替对现实情况的分析和判断，把理论同现实对立起来更是错误的、荒谬的。实际上任何市场经济国家，都面临着如何处理政府与市场的关系问题，“要么政府”、“要么市场”的“二元论”思维模式是极其有害的。西方国家几百年的历史说明，任何市场经济国家的发展都不能完全撇开政府的作用。即便是美国经济学家如Spulber和Peltzman在总结美国微观规制史时都承认，微观规制在环境、产品和工作安全、医药产业、财务信息的公布、金融机构的运行以及劳动合同等等方面非但没有放松和削弱，反而得到加强。复旦大学经济系陈杰、罗鼎尖锐指出：“那种认为市场经济就意味着企业可以不受政府制约地自由行动，自由地在各个市场之间进出的看法是不现实的。实际上，即使在英、美这样所谓最自由的市场经济国家中，政府对企业的规制也是大量而普遍的。”

一般竞争性行业在市场经济中“失灵”主要表现在两个方面：

（1）信息不对称。信息不对称导致商品交易市场的“市场失灵”。信息不完全经济理论认为，信息不完全所造成的市场失灵主要表现在两个方面：一是完全竞争的条件要求信息充分才能保证交易双方都达到自己的目标，达到市场均衡和资源的优化配置，相反如信息不充分就会造成市场失灵；二是指信息作为一种产品本身具有公共产品的性质，从而市场的供给是不充分的，为此交易双方为获取充分信息和处理信息都必然有成本，有时还相当高。北京商品交易市场由于信息不对称所带来的“市场失灵”主要表现在：一是从商品交易市场的供给者看，市场的开办往往缺乏科学论证，盲目投资严重；厂商和经销商经营的商品质量、型号、花色品种等也存在较大的盲目性。商业和商品资源不能得到合理有效地配置，甚至造成社会浪费。二是从商品交易市场提品的需求者看，即从消费者角度看，存在较严重的商品质量隐瞒、价格欺诈、售后服务缺乏保障等问题。市场普遍缺乏规范化管理，导致无序竞争、市场混乱，假冒伪劣商品盛行，市场信号失真等，从而制约了市场机制的正常作用。

（2）外部性问题。主要表现为竞争无序、知假售假、侵犯知识产权、对周边环境的负面影响等方面。

3、对商品交易市场依法实施政府管制是保护市场竞争的需要。

竞争过度是当前北京商品交易市场发展中的一个主要问题。竞争过度主要表现为：（1）兴办商品交易市场一哄而上，数量过多，投资超高，规模偏大。（2）商品经营同质化严重，经营商品、经营方式几乎千店一面。（3）相互压价、恶性竞争导致商品价格扭曲。（4）厂商长期负债经营，亏损严重。经销商经营困难，微利经营。市场投资者收回投资周期延长，还贷压力巨大，加剧了整个社会的投资风险。

4、对商品交易市场实施政府管制是政府履行“市场监管”职责的需要。

纵观北京市政府对商品交易市场管制的历史，我们会发现政府管制权力配置上存在不少问题：一是政府管制权力过于弱化，导致“政府失灵”，商品交易市场建设长期处于无人管理的状态。二是政府管制权力过于分散，条块分割、条条与块块的矛盾导致多头管理、政出多门。政府管制能力受到部门分割。政府对商品交易市场的进入退出、合并、安全、收费、经营等主要管制权被财政、商务、工商、城管、技术监督、安全生产、劳动等部门分割。致使多头执法、多头管理；名为齐抓共管，实则无人管理。对市场的监督管理存在“五龙治水”（工商、税务、消防、技术监督、卫生防疫），多头管理的现象。但是，市场发展遇到实际的问题时，这些职能部门却无能为力，甚至相互推诿。

（二）对北京商品交易市场实施政府管制的方式和主要内容

政府对商品交易市场的管制主要内容是法规管制、价格管制、市场准入和退出管制、服务质量管制、外部性的管制等方面。

1、规划和发展管制

规划管制：政府要重视与市场相关联的整体规划和基础设施建设。对北京商品交易市场而言，即要“控制规模、改善结构、批零分离、鼓励专业、调整布局、优化升级、创新管理”。

信息管制：在市场达到一定规模以后，要把建立现代化的信息管理和资讯体系放在重要的位置上，要在最大范围内努力实现商品报价、供需关系、成交情况、物流配送等各类交易信息的规范化、细类化和定期常态化，使商品交易市场不仅在规模上，而且在信息上成为真正有代表性的交易中心。

2、法律和法规管制

管制必须建立在法治的基础之上，而北京商品交易市场管制立法不足，必须加快政府公共决策和公共管理法制化建设，依法管理商品交易市场。一般来讲，针对市场进入管制，我国政府主要采取许可制和项目审批制两种形式。项目审批制是指政府采取行政手段，规制企业进入和投资的行为。进入许可是指对企业等在法律上一般被禁止的进入行动，限定于特定场合予以解除的行为。凡是实行企业进入或产品生产许可证制度的，都必须征得有关部门的许可，取得生产许可证后才有可能进入市场或生产产品的资格。项目审批制一般是以行政管制为基础的，而许可制更多地是用法律手段对市场进入主体进行限制、约束与规范。北京商品交易市场的立项要经过审批，但长期以来审批程序不明甚至混乱，城建、工商、商务甚至街道、居委会等多部门都可以审批，造成政出多门、管理混乱。今后要探索建立一种高效、多部门联动的项目审批制度。

商品交易市场经营、销售的一些特殊商品，必须取得国家相关部门的生产许可才能在市场销售，如食品、保健用品、儿童用品等。市场的管理者和经营者必须取得卫生许可、消防许可、质量许可、计量许可等才能开办市场和开展经营活动。目前，这方面的管制缺乏明确的法律规定。

国家没有专门的商品交易市场法。国家工商局1996年颁发了《商品交易市场登记管理办法》；北京市人大常委会1997年颁布了《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》；2005年市工商局制定了包括蔬菜、粮食、鲜肉、活禽、散装食品等十三项商品市场交易管理法规。目前，北京的商品交易市场管制主要以行政手段为主，今后要过渡到以法律管制为主。要抓紧制定相关市场管理和规范的法规或地方标准，强化法规管制。

3、价格管制

对北京商品交易市场的价格管制并不是去制定商品经营的价格，而是维护明码标价、管制价格欺诈、维护市场价格形成机制，确保买卖双方的合法权益，维护市场公平而合法的交易。

4、市场准入和退出管制

市场进入管制，是指为了防止资源配置低效或过度竞争，确保规模经济效益和提高经济效率，政府职能部门通过批准和注册，对投资主体进入商品交易市场进行管理。在进入产业、进入规模、进入技术、进入方式方面，对所有的企业一视同仁，实行公平、公正的进入竞争。政府通过管制，可以防止过度进入和过度竞争，维护商品交易市场正常的发展。

具体来讲，北京的商品批发市场迫切需要进行结构调整和全面整合，从追求量的扩张向质的提高转变。在合理的规划和布局条件下，一方面，控制无规模的市场盲目发展，市场建设应以改建、扩建为主，避免无效益的重复建设；另一方面，通过市场竞争的力量，对已有市场进行整合，鼓励一些规模大、辐射面广、实力雄厚的大型批发市场以控股、参股或建分市场的形式，跨地区兼并市场，或以联合的方式增强辐射功能，扩大交易规模。对有场无市的“空壳市场”进行清理、关闭。同时，对市场结构进行必要的调整，重点发展社会区菜市场、农产品批发市场、规范消费资料和生产资料市场。对一些交易萎缩的消费品或生产资料市场应因势利导，促其退出市场或向其他的分销方式和经营形式发展。

5、服务质量管制

商品质量管制：确保所售商品质量符合国家有关部门的规定和要求。提升商品交易市场商品的质量和档次，绝对杜绝假冒假劣商品进入市场。

服务质量管制：要大力提升商品交易市场内服务水平，为消费者营造良好的购物环境。

服务环境管制：包括场地、空间、音响、卫生、安全等方面的环境管制。

6、创新管制

即通过政府管制，促进商品交易市场组织形式的创新和规范。现有的商品交易市场组织形式并不规范，市场组织形式创新任务较重。应引导其以现代企业制度改组其组织形式，实行规范的企业化经营与管理将是商品交易市场的重要组织形式。政府可以在制度创新方面有所作为，促进商品交易市场制度化、规范化。

商品交易市场创新管制的内容有：

（1）制度创新。制度创新是商品交易市场战略创新的组织保障。即引入现代企业制度和管理体制，理顺政府与市场的关系。分离所有权和经营权，通过股份制改造，使商品交易市场单一投资主体的模式向投资主体多元化转变。引导商品交易市场以现代企业制度改组其组织形式，实行规范化的经营管理。在商品交易市场内部可以规范经营者的行为，引导交易主体由个体经营向合伙制、股份制、有限责任公司等转变。

（2）品牌创新。许多商品交易市场既没有明确的市场品牌形象，又没有属于自己的产品品牌形象。

（3）管理创新。管理创新要从宏观和微观两个方面着手。宏观上要健全商品交易市场的法律体系，严格审批，合理规划；微观上要健全各项规章制度，如服务承诺、质量保证、销货凭证、消费索赔等。

（4）市场创新。加强市场间的交流与合作，实现资源、信息、商品共享，联手开拓市场。

（5）营销创新。从摊位式的小规模批发向大型批发交易方式转变，鼓励经营大户与生产企业建立稳定的工商关系，与消费用户建立稳定的销售渠道；提倡并鼓励由一般的商品经销向总、总经销等现代营销方式转变，发展现代商业制；促进商品交易市场进一步向大规模、跨区域、远辐射方向发展；鼓励批发市场与现代商业流通业态形式相结合，如一些农产品批发市场和消费品专业批发市场，可与连锁超市、仓储式商场和便利店等联合、为其配送商品，从而扩大商品流通规模，减少流通环节，降低流通成本。

（6）服务创新。交易市场通过提供配送、加工、分拣、包装以及信息服务，不仅可以吸引更多的厂商入住，而且可以提高市场的知名度和美誉度。

7、外部性管制

由企业所兴办的商品交易市场，在为社会公众和消费者提供服务的同时，可能会出现某些负外部性问题。因此，需要政府进行管制，矫正外部效应。“矫正外部效应，即由政府部门采取措施来排除私人边际成本和社会边际成本以及私人边际效益和社会边际效益之间的不一致性。”

（1）进一步强化商品交易市场的服务功能。

商品交易市场的最重要功能应是商品交易、价格发现和信息服务。特别是对于农产品市场而言，价格发现和信息功能对引导农产品生产和消费，处理好小生产和大市场的矛盾起到关键作用。由于农民一家一户的生产方式，生产规模小，信息渠道相对狭窄。而农产品价格的变动信息和产品供求信息，对于指导农业生产和引导农村种植业结构调整至关重要。因此，商品交易市场应下大功夫强化价格发现和信息的收集、处理和加工和功能。

（2）加强对市场的管理，整顿市场秩序。

严厉打击经营假冒伪劣商品的行为，打击执法部门严格秉公执法。对商品交易市场的税收管理也应逐步规范，对定额税制应逐步加以完善，并应根据市场交易额的变化进行适当调整。特别是对于在城市中，商品零售已占市场交易总量的绝大部分份额的专业市场而言，对税收制度的调整就更为必要，目的是为商品市场的竞争创造公平的环境。

8、管制者的管制

（1）政府角色重塑――解决政府在管理市场时的“错位、越位和缺位”

――错位的解决之道是“让位”。

――越位的解决之道是“退位”。

――缺位的解决之道是“补位”。

（2）协调政府与市场的关系――建立政府与市场（企业）的伙伴关系

――加强对政府自身的监管。要坚持公开性与公正性。在管制手段上应当以法律手段为主，行政手段要慎重。行政管制具有很大的随意性，可能导致管制权力的滥用，而且容易发生各行政部门之间行政权限划分不明，交叉重复，争权夺利。而法律管制是体现为一系列法规性文件，必须向社会公开，受社会检查和监督。这就可以有效地避免行政管制的隐蔽性和主观随意性。

――大力培育市场中介组织。

（3）顾客导向――增强公务员的服务意识

――要从重视对商品市场的监管逐步过渡到监管与服务并举。北京的商品市场已经走过了粗放经营的阶段，开始进入集约化和规范化经营阶段，商品市场迫切需要科学管理来升级换代，特别是面对新型零售业态（比如大卖场）与电子商务（网络交易）的双重冲击下，如何帮助商品市场提升自身的竞争力，发挥聚集交易、带动产业发展、进一步挖掘交易功能之外的产品展示、信息交流等功能，成为市场监管者的首要任务。

――要高度重视政府管制体制和手段的创新。商品交易市场政府管制的体制创新，即在政府管制低效（政府失灵）和市场失灵同时存在的情况下，政府该怎么办？就是要实行管制创新和部分放松管制相结合、管制被管制者与管制“管制者”相结合。即实行协商性的政府管制，这就是政府管制体制创新的发展方向。要特别重视管制“管制者”。政府管制越位、错位、缺位，政府管制过度或不足，都不利于北京商品交易市场的建设和管理。要通过改革，提高政府对商品交易市场管制的有效性。政府管制的手段也要创新。其中，特别要改革政府对商品交易市场的行政审批权，包括商品交易市场的布局规划审批、资质条件审批、经营条件审批等。具体来讲，要依法设定行政审批的范围；完善行政审批程序；建立行政审批责任制。（全文完）

（作者为北京市社会科学院管理所副研究员）