从政府财权的重新界定探究预算法修订对资源配资的影响

摘要：历经四次审议，十二届全国人大常委会通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，将于2015年1月1日起施行。预算法的修订对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展等都具有重大意义。对此，本文认为，预算法修订明确收支范围，完善转移支付和规范地方债务，对政府财权进行了重新的界定，降低了交易费用，促进了各方交易，优化了资源配资。同时，为进一步提高资源配资的效率，未来预算法界定的政府财权应是一种以实现社会福利最大化为目标的明晰的权利。

关键词：政府财权；交易费用；资源配资；交易费用

中图分类号：D922.21 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）011-000-01

预算是经法定程序批准的国家和政府年度财政收支计划，是预算主体在一定的权限内，依据法定的程序和规则，筹集和分配公共资源的结果，而在这过程中预算主体所依据法定权限、程序和规则就是《预算法》。

而此次《预算法》对政府财权（政府对资金的占有权、支配权与使用权）的重新界定，具体体现在收支范围、转移支付和发行公债三个方面。

一、预算法修订重新界定政府财权的细则

1.明确收支范围

预算法修订更为明确地规定了收支的相关范围，取消预算外资金，将各级政府的全部收支都纳入预算，接受人大的审核和监督。建立全口径的预算体系，强调预算由四部分组成，包括：一般公共预算（本级各部门的预算、税收返还和转移支付预算）、政府性公共预算、国有资本预算和社会保险基金预算，同时规范了这四本预算的范围、定位、相互关系和编制原则。

2.完善转移支付

为缩小地区财力差异，促进公共服务均等化，协调不同区域发展，预算法以“规范、公平、公开”为原则，完善财政转移支付制度（包括中央对地方、地方上级政府对下级政府），并明确禁止包括违规的配套资金在内的一系列行为。同时将专项转移支付范围限定在市场失灵或效率低的领域，同时建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。

3.规范公共债务

为规范债务管理，控制债务风险，预算法对于地方政府债务进行进一步的限制，具体体现在主体、用途、规模、方式和风险控制五个方面：地方政府举债的省级政府必须经过国务院批准；地方政府债务只能用于公共性资本支出；债务规模必须在国务院下达的相应限额内；地方政府债券是唯一的举债方式；举债政府应当有稳定的偿债来源和具体的偿债计划，并配套相应的预警和追责机制。

二、预算法修订重新界定政府财权的原则――降低交易费用

肯尼迪・阿罗将交易费用定义为“经济制度的运行费用”，具体包括制度的确立和定制成本、制度的运行和事实成本、制度的监督或维护成本。而将这引申到预算法修订，不难得出，政府在修订预算法建立各项制度时，应综合考虑制度的各项成本，而在重新界定政府财权的制度中，占最大比例的制度成本应该是相关制度的运行成本，因为政府财权涉及各项地方政府的收入支出行为，从交易的维度来看，交易的不确定性和频率都很高。

在分析涉及政府财权的收支活动时可将其独立出来，视为特殊的交易（因为政府收支活动是对稀缺资源的配置，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，这与科斯对交易的理解是相似的），并可将其细分政府与政府的交易和政府与个人的交易。预算法修订在重新界定政府财权的时候应围绕政府这两类交易，使涉及政府财权的相关的收支行为的成本最小，即交易费用最小化。

三、预算法修订重新界定政府财权的影响――优化资源配置

威廉姆森将影响交易费用的因素划分为交易因素和人的因素，按威廉姆森的观点，未来具有不确定性，而人的行为受到有限理性的限制，所以政府在进行交易时的调查信息成本、谈判和决策成本、制定和实施政策的成本都将大大提升。而预算法修订重新界定政府财权可以降低这些交易费用，促进政府间的交易和政府与个人的交易，从而对资源配资产生影响，具体体现在：

1.明确收支范围，修正政府间对财政收支的不一致

收支范围是地方政府的财权的重要组成部分，预算法修订对政府预算的收支范围做出更加详细的规定，修正政府间对资源配资的不一致，减少交易中的部分不确定因素，降低政府间在进行财政资金征收过程中确认收支范围的费用以及由此而争论的成本。

2.完善转移支付，消除政府间在转移支付上达成协议的障碍

迈克尔・迪奇把交易费用定义为三部分：调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策成本，政府间的转移支付可以看成政府间的交易，而将政府间的转移支付以法律的形式确定下来，并通过预算法的修订进行进一步的规范，政府只需要按照规定确定转移支付的方向和方式，就大大降低了政府间的谈判的成本和制定政策的成本。

3.规范公共债务，降低政府与个人在公债上达成交易的成本

政府发债是一种政府与人们的交易，由于公债的自愿性，政府与个人处于平等地位，所以是一种买卖的交易。交易费用主要来源于市场风险和个人对政府行为的不确定性，及地方政府的公共信用问题。而通过预算法修订，规范公共债务建立政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，能增加个人对政府的信任，从而降低交易成本。

四、预算法修订界定政府财权的目标和趋势――明晰财权，社会福利最大化

明晰的财权能有效降低交易费用，政府财权的界定将影响到最终资源配资是否有效。但是，预算法应该将该项权利赋予谁？财权界定的目标是使经济价值最大化或者社会福利最小化，由此可见，预算法在界定政府财权时，应把财权界定给最终导致社会福利最大化或者损失最小化的一方，即以社会福利最大化为界定原则。

当然，这只是理论上的原则，具体实际的应用中还会受到测量问题和市场不确定性等其他因素的影响，但不管怎样，社会福利最大化作为界定政府财权的标准还是具有较大的意义。

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作者简介：梁紫莹（1994C），女，籍贯：福建泉州，学历本科，单位：中南财经政法大学。