行政诉讼引入调解制度的思考

摘要：人民法院审理行政案件不适用调解的法律规定，与行政诉讼的发展显得不相适应。本文在论述在行政诉讼中引入调解制度的必要性与可行性的基础上，探讨了将行政诉讼引入调解制度的法律依据和基本设想。

关键词：行政诉讼；调解制度；必要性；可行性

Abstract:The people's court legal mediation is not applicable to the trial of administrative cases, and the development of administrative litigation is not compatible. Based on the necessity and feasibility of this paper in the introduction of mediation in the administrative proceedings system, discussed the basic idea and legal basis for the introduction of mediation system of administrative litigation.

Key words: administrative proceedings; mediation system; necessity; feasibility

中图分类号：D925.3文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）

我国现行行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，除赔偿诉讼外，不适用调解。这种法律的硬性规定，越来越与行政诉讼的发展不相适应，也有悖于建立社会主义和谐社会的法治理念，急需在司法审判中用协调、调解、和解方式尽力解决各种纠纷，做到和谐司法。审判实践中各级法院也逐渐尝试用“协调”的方式来处理各类行政案件，而且收到了较好的效果。2006年最高法院院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”，由此说明最高法院对用协调的方式处理行政诉讼案件的做法给予了充分肯定。我市两级法院2008—2010年的统计报表显示，三年累计审结一审行政案件651件，其中裁定准予原告撤诉的案件464件，占结案总数的44%，这些原告撤诉的案件中有80%是经法院协调后，被告改变了原具体行政行为或原、被告达成一致意见后由原告申请撤诉的。可见在审判实践中通过法院协调解决行政纠纷具有很大的空间，且通过协调解决能彻底平息纠纷，真正做到案结事了。我们希望将行政诉讼协调这种已被各级法院普遍采用的办案方法作为一种制度确定下来，而这种制度就是行政诉讼调解制度。行政诉讼应当引入调解制度，对此我想从以下三个方面来阐述：

一、对行政案件进行调解具有可行性和必要性 首先，在理论上行政诉讼调解制度有其依据。①行政诉讼也是一种社会纠纷的解决机制，其直接目的仍是要解决纠纷，达到诉讼的定纷止争目的，而调解无疑是一种解决纠纷的有效手段。而且在有些情形下，调解所发挥的平息纠纷，保护相对方合法权益的功效是单纯的裁判无法达到的。②行政合同诉讼和行政赔偿诉讼中，本有民事诉讼规定的适用，允许对当事人的纠纷进行调解是法律的规定。而在行政裁量权限范围内，行政主体的适当让步也并不一定侵害国家利益或者违背法律。③行政诉讼调解制度的成立以法院依法核准为前提，可确保国家利益、公共利益及他人利益切实得到维护。 其次，引入调解制度是建立社会主义和谐社会的需要，党中央提出要建立社会主义和谐社会，必然要求在司法审判中，尽力用协调的方式来解决当事人的争议，切实达到诉讼的定纷止争目的，使全社会和谐。在行政诉讼中则要协调好“官民”纠纷，使各种“官民”纠纷通过协调解的方式解决，使“官民”握手言和，将纠纷彻底平息，做到官了民亦了。肖扬院长在2007年全国高级法院院会议上“强调要树立正确的纠纷解决观，把要化解矛盾作为社会主义和谐社会提供有力司法保障的切入点，”进一步说明了利用协调方式处理行政争议是人民法院建设社会主义和谐社会中应尽的司法职责。 第三，单纯的裁判难以做到彻底平息当事人的纠纷。目前行政诉讼中存在上诉率高，再审率高，上访率高，无不与行政诉讼案件没有适用协调调解的规定有关。无论是撤销判决还是维持判决，或是变更判决、确认判决，均可能导致不利的后果。一是败诉方上诉，甚至无休止的申诉，增加诉讼成本，浪费司法资源。在维持判决中，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，行政机关出于行政管理的需要，仍然可以重新作出行政行为，对重作的行政行为，相对人还可以再次提起行政诉讼，甚至反复多次，由此导致的间接后果是不能及时解决纠纷，不仅造成人力物大的极大浪费，而且导致社会矛盾的激发，政府的威信和形象受到损害，法院判决的权威受到挑战。最终达不到彻底平息纠纷的目的。 诚然，以非对抗方式解决纠纷，维护当事人之间的和谐关系，乃至维护共同体的凝聚力和社会稳定，有着重大的社会意义。但是应该认识到，人民法院审理“民告官”案件不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题，而是要以事实为根据，以法律为准绳，如果不管三七二十一，只要“民告官”有和解意向，行政机关的对错就不用裁判了，那么，这样的行政诉讼结案方式就不利于推动依法行政。 行政诉讼毕竟不同于民事诉讼和刑事附带民事诉讼，有其特殊性。在行政诉讼中，可以协调方式调解行政案件，但并不是所有的行政案件都能适用调解，也不是所有的问题都能协调。我们认为行政诉讼案件适用调解的范围是有限定的。

二、行政诉讼案件适用调解的范围 从案件类型来分，有以下几种：

1、行政裁决案件。行政裁决是行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查并作裁决的行政行为。因行政裁决而提起行政诉讼有两个法律关系。一是民事双方当事人与作为裁决者的行政机关之间产生的行政法律关系；二是民事纠纷双方当事人之间产生的民事法律关系，这类案件的当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张。法院在审理这类案件时，简单地运用裁和判的方式均很难达到行政诉讼预定的效果，判决维持对于显示公平的行政裁决显然不合适，判决撤销不能及时解决双方当事人民事纠纷，反而可能引起循环诉讼，判决变更法院对这类案件又没有直接的变更权，而通过协调的方式，使双方当事人的民事纠纷调解好，其行政裁决的根本任务即告完成，当事人的行政诉讼目的也就达到。

2、行政自由裁量案件。因行政机关自由裁量权发生的行政案件，进入行政诉讼程序后，行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与行政相对人达成和解，通过人民法院主持调解，可以使行政机关行使自由裁量权改变其不合理的行政行为，使行政行为更加趋于或者完全符合法定职权的客观要求，不仅没有放弃法定职权之嫌，相反会使行政行为更加符合立法精神。同时可以促使行政相对人尽快地履行具体行政行为，化解争议，既提高了行政效率，也减轻相对人诉累，节约了司法成本。

3、不履行法定职责的案件。根据行政法律、法规的规定，每个行政机关都有其法定职责。作为法定职责，行政机关不能放弃也不能违反，这是行政法的基本原则之一。因行政机关不履行法定职责而引发的案件，行政相对人必然要请求法院判令被告履行其法定职责或确认其不履行法定职责的行为违法。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有履行的或者拒绝履行，拖延履行的，不予答复的，只能判决其在一定期限履行，对于履行已经没有实在意义的，判决确认其不履行法定职责违法。显然这种诉讼程序对于迫切需要从行政机关履行法定职责获益，获得救济的行政相对人来说效率太低，而行政机关又不愿意接受败诉的后果。而通过人民法院的调解，行政机关主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿， 如此，会获得社会、当事人各方的满意。

4、行政合同案件。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中，已将行政行为的内涵作了扩大化的解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一重大修改，明确将行政合同纳入行政诉讼范围。尽管目前通过行政诉讼途径解决行政争议的行政案件较少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼必将大幅度增加，而通过调解来解决双方的争议，更是一种趋势。

5、行政赔偿案件。行政赔偿案件能适用协调、调解的方式，这在行政诉讼法和有关司法解释已有明确规定，在此不再赘述。 从政治和社会稳定的角度分析，下列案件必须进行调解：

1、党委、政府交办的案件。当地党委、政府始终将社会稳定和经济发展放在第一位，对于一些影响当地稳定的行政案件，党委、政府一直是非常重视的。如处理不慎，必会引起连琐反映，有的别有用心的人还会等到法院的裁判文书，做些不明智之事，对政府的威望和声誉造成不好的影响。对这类案件必须要进行调解，要多向党委、政府汇报，制定出优质的调解方案，尽力将案件调解好。

2、涉及“三农”的行政案件。涉及农业、农村、农民的三农案件，直接关系到农民的切身利益，我国是一个农业大国，百分之九十是农民，在建设社会主义和谐社会中，农村这一块阵地和谐，可以说达到全社会和谐，因此，在建设社会主义和谐社会中出现的涉及到“三农”的行政案件，应尽量适用调解的方式，调解好关系，处理好案件。

3、群体性案件。群体性案件一般涉及的人数众多，主体成份复杂，社会影响大，社会不稳定因素基数大，就现阶段而言，宗族、派别团体等封建因素尚在起着不良的作用。一个案件稍微处理不慎具有广泛的社会影响。对行政相对人的诉请盲目地支持，会损害政府的形象，甚至使政府的方针政策很难落实，导致不稳定因素增加，影响经济发展。盲目的不予支持，又会使人民群众的利益受到损害，公民、法人或其他组织的合法权益得不到保护，还会引起群体性上访。而采用调解方式妥善处理好它们的争议，无论对政府还是行政相对人都皆大欢喜，其社会效果比单纯的裁判好多了。

4、涉法上访的案件。上诉、申诉、上访多是近几年来行政案件的一个新的特点，一些当事人只要有一点不满意法院的裁判就上诉、申诉，即使申诉、上诉裁判了还要进京、上省上访，还有的先不到法院，而是以上访的形式以引起党委、政府、人大等部门的重视，使而再法院，这类案件是法院投资的司法资源最多，也是司法资源浪费最多的案件，是当地党的方式进行调解处理，调解好关系，妥善处理好纠纷。

三、行政诉讼引入调解制度的法律依据 主要有以下一些：

1、《行政诉讼法》第7条明确规定：“当事人行政诉讼中的法律地位平等”，这为当事人自愿协商提供了法律基础。

2、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该规定明确了在行政诉讼中，双方当事人享有处分权。这是行政诉讼适用调解的前提。 3、除个别法律、法规的规定以外，我国现行的法律、法规规定行政主体在作出具体行政行为时有行政自由裁量权。包括法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权；法律适用条件确认上的自由裁量权；行政程序上的自由裁量权；法律原则下的自由裁量权。所有这些些均为行政主体在合理的范围内考虑合适的社会成本、考虑行政相对管理人的具体情况等条件下作出让步和妥协留有了空间和余地。

4、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。而根据最高人民法院关于审理行政案件可以参照民事诉讼规范的有关规定的精神，行政诉讼案件双方当事人达成的调解协议，人民法院应予以审查，只有调解协议属双方自愿且未侵犯国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，人民法院才依法予以确认，其实质就是对被诉的具体行政行为合法性的审查。

5、行政案件引入调解机制符合人民法院的时代主题，有利于提高法院的办案效率，缓解政群关系，有利于推进行政审判方式的改革。 最后，对行政诉讼是否适用调解机制关键在于对行政诉讼功能的定位，以及对行政管理权的认识。不主张调解是对行政诉讼的一种理想主义看法，而主张调解则是行政审判实践的现实选择。 综上所述，建议在行政诉讼中引入调解制度。