会外游说:两会报道新课题

随着言路的进一步开放，两会代表、委员的个性化言论甚至是雷人议案、提案，成为媒体追逐的焦点。而会场之外的民间声音，也通过央视网、人民网、新华网等主流媒体网站开设的两会建言类专栏表达出来，并送到代表、委员的手上。近年来，两会场外又出现了一些更加职业化的民间说客和更具渗透力的利益集团，他们通过游说代表、委员，来间接实现自己的参政目的，被形象地称为“走廊上的人”。

对于这些会外游说行为，媒体该不该报道?如何报道?从台上到台下，从场内到场外，在不断扩展的两会舆论圈中，媒体应该扮演什么样的角色?

媒体视野中的会外游说行为

游说活动作为一种政治现象，贯穿古今的政治生活。我国古代就有职业说客。而在西方国家，院外游说者被定义为“被利益集团指定为其代表，利用游说手段向议会、政府施加影响，使其公共政策符合该集团利益的人”。在华盛顿，院外游说从业者在上世纪80年代就已达到3.5万人，欧盟总部所在地布鲁塞尔，持蓝色执照的职业说客也有1.5万人。

迄今为止，中国还未出现欧美国家那种依靠收取游说费来运作的职业说客或游说机构，但类似院外游说的活动早已出现。不同利益集团的利益主张，如果能在两会这种政治参与方式中公开博弈，使公共决策更加透明，更加公正，将有利于全体国民的整体利益，有利于公众参与程度的提高，有利于中国民主政治的发展。而媒体对游说行为进行深入报道，是公开透明的基本保证。

1、推动公民参政

荟萃民意、集中民情、聚合民声，是两会的意义所在。然而长期以来，社会上对两会存在着一些刻板认识，要么认为代表、委员大部分来自精英阶层，与大众无关，要么认为人大、政协是“橡皮图章”，摆摆样子，说了不算。米尔斯在《社会学的想象力》一书中这样评价当时的美国社会：“今天有许多人丧失了对主流价值的忠诚，又没有获得新的价值，于是对任何种类的政治关注都不关心。”这种情况在今天的中国也部分存在，尽管不参与也是一种政治自由，可是人人放弃制约公共权力的权利，私人生活的自由也就失去了保障。

而媒体是现代社会传播政治知识、促进公民政治参与的重要社会力量。尤其是在中国，媒体是公民获得政治知识的基本途径，也日益成为公民表达政治主张的重要渠道。在地方两会期间，通过电话、短信、论坛、微博等方式广泛征集民意，成为传统媒体两会报道的重要内容；在全国两会期间，以新华网、人民网等为代表的新兴主流媒体网站，在具有全国普遍性的民意征集方面，比传统媒体更具优势。如2011年两会期间，人民网就推出了专题“有话网上说”，网友可以自主选择向来自哪个地方的代表、或哪个界别的委员建言。这应该看作是公民个人进行会外游说的初级阶段。

在媒体的启蒙下，一些民间人士和组织开始走出网络，现身游说。他们有的为保住长江珍稀鱼类最后的家园奔走呼号，有的呼吁加大对乙肝歧视单位进行处罚的力度，还有的呼吁允许合作建房、推进二次房改。如NGO组织“北京益仁平中心”的负责人陆军，2002年开始就在新华网“两会建言”专区发帖《呼吁尽快出台乙肝及携带者工作权益保障法》，此后几年，又有一些乙肝病毒携带者群体撰写两会议案、提案蓝本，通过代表、委员带到两会上讨论。2004年8月，全国人大常委会修订了《传染病防治法》，史无前例地将“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”原则，以法律的形式确定下来；2010年2月，人力资源和社会保障部、教育部、卫生部联合下发《关于进一步规范入学和就业体检项目维护乙肝表面抗原携带者入学和就业权利的通知》，要求在人学、就业体检中不得进行任何涉及乙肝病毒感染标志物的检查。

自始至终，乙肝病毒携带者群体游说代表、委员的行为，都在媒体的持续关注之下，得到社会的广泛关注与响应。而这一成功的游说案例经媒体报道后，又启发了更多的人、更多的事通过游说代表、委员来解决。会场内外的人，在媒体的中介作用下，实现了更深层次的交流。

2、监督利益博弈

相对于公民个人或NGO组织，地方、部门、行业协会和一些知名企业的游说力度要大得多，影响的层面也高得多。可他们真正的游说目的，往往是出于一己私利，有时甚至不惜损害全局和公共利益。因此称他们的游说行为为“公关”或许更合适。

地方：最近几年，各省市为争取获批复“新特区”等国家政策而明争暗斗，如果能在两会上有几个有分量的代表或委员吹风捧场，将直接影响高层决策。

部门：2009年两会期间，全国人大代表陈仲提交了《要求全国人大开展(反垄断法)的执法检查》的议案，涉及部门众多，提交之后接到大量电话，希望他能撤回议案。

行业协会：为应对金融危机造成的不利影响，2009年国家出台“十大产业振兴计划”，几大房地产行业协会曾在两会上奔走游说，可是最终也没如愿入围。

企业：越来越多的企业在利用两会这个政治平台，围绕核心事件和热点话题进行品牌传播和事件营销。很多身为代表或委员的企业老总也频繁露脸，提高知名度。

每年美国国会开会期间，各个利益团体对议员的游说公关活动也非常普遍。他们向议员施加压力和影响，使国会立法有利于自己所代表的集团的利益。为了避免议员和立法被利益集团所绑架，美国制定了《院外活动公开法》，鼓励新闻媒体、社会大众以及其他各类组织机构，对跨国公司、相关涉外团体与个人的行为进行监督。

随着媒体两会报道的深入，中国各利益集团的会外“公关”行为，也被越来越多地披露出来，使公众能够在看到决策的结果之前，了解决策的过程，进而参与到决策的过程中来。有了媒体公开、透明、及时、全面的报道，不同群体的利益能够进行平等的博弈，将使决策更具民主性、科学性。

3、曝光权钱交易

媒体两会报道，不仅要监督游说者的行为，也要监督被游说者也就是人大代表和政协委员的行为。人大代表经过民主选举方式产生，代表人民行使国家权力，政协委员由各派、各人民团体和无党派人士反复酝酿协商推举产生，行使政治协商、民主监督和参政议政三项主要职能。他们都有义务接受人民群众的监督。

在美国，虽然《游说公开法》规定，不能向议员赠送价值超过100美元的礼物，甚至不能请议员单独吃饭。而实际上，说客常以办餐会、邀请演讲、出版书稿等名义，变相向议员行贿，有关政治献金的丑闻更是时有耳闻。

在印度，2005年时曾有11名议员分别接受了325美元至2400美元不等的现金，作为回报，这些议员向议会提交了反映现金提供者利益的问题。而后议会方面至少接受了25个问题，这些问题被转移到了不同的部长和政府官员

手上。议员收受现金的录像在电视台播出后，引起印度议会震荡，所涉议员被要求离职。

即使金钱不能让议员张开“金口”，那么“封口”呢?还以全国人大代表陈仲提交的《要求全国人大开展(反垄断法)的执法检查》的议案为例，假设相关方面提出以利益作交换，是不是每位人大代表都像陈代表一样坚定呢?毕竟这样的公关和游说都在暗箱中进行，如果没有制度规范和新闻监督，单纯依靠个人的道德自觉和良知约束，是无法长久的。

两会游说报道中的不良倾向

班尼特在《新闻：政治的幻象》一书中说：“美国的政治信息从制造到出售几乎是没有任何质量控制的，这一点甚至不如我们日常用到的生活必需品。”在我国当前的社会环境下，媒体存在过分追求经济利益和轰动效应、滥用话语权等问题，这会直接影响到两会游说报道的质量。

1、媒体报道的功利化倾向

尽管普通公民的两会参与程度不断提升，但近年来不论是报道两会会场内，还是会场外，媒体依然是明星官员和企业家代表、委员的舞台。这其中有追逐名人的眼球效应的因素，但本质上还是受经济利益的驱使，是市场导向新闻业的恶果。

对于媒体而言，掌握行政资源的官员群体和掌握市场资源的企业家群体，是媒体赖以生存发展的重要资源。在日常运营中，他们给了媒体大量的支持，如部门官员出席媒体举办的论坛等经营性活动，地方政府和企业给媒体投放广告、协助发行。两会召开时，也就是媒体回馈官员和企业家的时候，据笔者了解，有的媒体广告经营部门开列一个写有人名的单子，要求新闻报道部门在两会报道中给予重点照顾。而那些来自基层的代表、委员，接受媒体采访的机会就少得多，至于会场外的那些平民游说者，就更难被媒体关注了。更多的时候，他们只能通过互联网的喧嚣来发泄情绪，而更广大的沉默的大多数，则只能任由矛盾沉积，社会裂痕渐深。

更为恶劣的是，个别媒体将两会做成了版面、时段交易会，只要肯出钱，一切都按照出钱方的要求来报道。于是所谓的两会报道，成了企业家代表或委员个人访谈的专题、专版。2011年两会期间，有记者通过微博透露说，政协委员、新希望集团董事长刘永好给记者派发红包，明显有讨好甚至收买媒体的故意。更有利益集团聘请公关公司，重金收买媒体，为游说大造舆论，将市场中的整合营销传播模式用在了政坛上。这时，公共媒体实际上充当了欧美国家那种依靠收取游说费来运作的职业说客角色。

2、媒体报道对代表、委员独立参政的干扰

正如法官有独立的审判权，不受媒体报道的干扰，代表、委员也应该有自己的思考和判断，独立行使参政议政的权力，而不是被游说者所“绑架”。但媒体报道如果追求轰动效应，尤其是被游说者所左右，刻意对代表、委员施压，就有可能影响到他们的独立判断，干涉他们的自由。

NGO组织“北京益仁平中心”的负责人陆军，在联络一些全国人大代表，想通过他们提交维护乙肝患者权益的议案时，就曾经多次碰壁。有代表认为自己对这一领域不熟悉，没有发言权，也有代表不认同在教育领域取消乙肝阳性检测，或者认为他们草拟的议案案由不够充分，建议太过简略。某些媒体在报道中，对这些拒绝提交的代表持或明或暗的否定态度，认为他们没有很好地传达民意、尽到职责。而实际上，对民意的过滤、判断与取舍，是代表、委员的个人权利，哪怕是反“乙肝歧视”游说成功，少数人的反对之声依然应该得到保护和尊重，这才是真正的民主。

另外，全国人大有明确要求，禁止直接介入企业或个人的个案。如果媒体将基于个人或小圈子利益的上访行为等同于游说行为进行报道，甚至呼吁代表、委员关注，也明显有违参政议政的初衷，可能会影响代表、委员的独立判断。假设媒体在报道某医疗纠纷时，称患者家属已经将相关材料交给某人大代表，甚至记者直接带着患者家属去找某人大代表，人大代表是接还是不接呢?

会外游说：一个躲不过的话题

不久前故去的知名法学家蔡定剑教授认为，公众参与在中国目前尚处于初始阶段，公众参与呈形式化、表演化，有纵的危险。一些政府在公众参与上的态度也是矛盾的：一方面觉得参与式民主有可控性，想发展这一民主形式；另一方面又不愿意为参与式民主付出时间和金钱，认为参与式民主会影响发展和效率。然而，民主的发展，却是历史的必然。从对程序、领导的报道到对代表、委员的报道，从对会场之内的报道到对会场之外的报道，两会对政治、经济和社会的影响力，正在逐年扩大，越来越多的有识之士，主动建言献策、共商国是，而媒体在其中起着关键性的传动作用。

如今的两会更像一个舆论场，也是一个舆论放大器。游说者通过他们的声音来影响代表、委员，进而影响公共立法和决策，然而这些影响带来的回音，却时常不能令人满意。如何运用媒体的中介力量，提高公众参与程度，促进我国的民主进程，是一个需要不断探讨的命题。

注释：

①[美]C・赖特・米尔斯著，陈强、张永强译：《社会学的想象力》，三联书店，2001年版，第43页。

②[美]W・兰斯・班尼特著，杨晓红、王家全译：《新闻：政治的幻象》，当代中国出版社，2005年版，第13页。

③蔡定剑：《中国公众参与的问题与前景》，《民主与法治》，2010年第5期，第28页。

(作者为中国海洋大学新闻系讲师、武汉大学新闻与传播学院博士生)