德国的土地整理模式

如今德国的土地整理已经转型为集农业规模化集中经营、生态环境保护、水资源利用与保护、村镇革新、城镇区域发展等为一体，实现农村区域整体可持续发展的模式。

德国位于欧洲中部，总人口7910万，是欧洲人口密度最大的国家之一。国土面积35.7万平方公里，其中，农用地占国土面积的53.5%，森林覆盖率达到29.5%。梅克伦堡・前波美拉尼亚州位于德国东北部。它是由原梅克伦堡州约三分之二的区域以及普鲁士时期的波美拉尼亚州西部，还有普里格尼茨的一部分地区和北部的乌克马克组成。

二战后的德国，分裂为德意志联邦共和国（西德）和德意志民主共和国（东德）。东德地区农业生产力低下。大批德国居民被波兰、匈牙利等东欧国家驱逐。新移民迁返东德后，为了维持生计，在境内开荒进行农业生产，田块在人为影响下，逐渐零乱、破碎。为了提高粮食产量，德国政府无偿占用大片森林组织开展农业生产。在缺少相关制度政策的约束下，大量权属纠纷频繁涌现，大批植被被破坏，水土流失现象日趋严重，自然灾害频发，生态环境受到严重威胁。

为有效缓解各类威胁与矛盾，德国政府组织开展土地整理，先后经历了三个阶段。整理目的从最初的“提高农地生产力，确保国家粮食安全”到“确认土地权属，推进农地集约规模化经营”，再到“缩短城乡差距，推进区域化可持续发展”。

如今德国的土地整理已经从单纯的促进农业生产，保障国民粮食安全成功转型为集农业规模化集中经营、生态环境保护、水资源利用与保护、村镇革新、城镇区域发展等为一体的农村区域整体可持续发展。

德国东部地区土地整理特点

完备的法律体系保障土地整理事业的深入推进。经过六十多年的发展，在借鉴德巴伐利亚州土地整理发展历程的基础上，德国东部地区逐步形成了其自身特有的法律体系。主要包括：欧盟农村发展指导手册（2008-2013）、德联邦宪法、德联邦土地整理法以及德国东部地区农业调整法案等。通过逐级对土地整理工作的内容、程序、发展方向、资金支持比例进行明确，以提升土地整理工作的层次性和严谨性。

部门联动确保土地整理工作顺利开展。由于历史原因，梅克伦堡・前波美拉尼亚州的土地整理工作涉及三家机构，分别为州农业、环境和消费者保护部（简称州农业部）、州能源、基础设施与土地发展部（简称州土地发展部），以及市县地籍管理部门。其中，州土地发展部负责土地整理区域发展规划与项目规划设计；州农业部负责项目实施和投资，下设6个区域农村土地整理发展局，作为推进土地整理工作的基层单位；地籍管理部门由各市县单独管理。当发生地籍管理信息变更时，由地籍部门将变更信息发送至农村土地整理与发展局进行变更，以确保两家单位地籍管理数据的一致性。

社会公众高度参与项目实施。由于德国实行土地私有制，德国公众高度关注土地整理项目。德国土地整理项目分两种模式，即群众自发式项目与政府主导式项目。群众自发式项目是指由群众自发组织开展，对其自有土地进行置换、归并、整理的项目。农村土地整理发展局负责组织开展测绘、地籍变更等工作。而政府主导式项目，则是指对涉及公众利益，由政府组织推动实施的土地整理项目，如公路、水坝等基础设施的修建；幼儿园、医院、学校等基础设施的配套。通常由区域农村土地整理发展局承担，负责说服群众参与项目，并组织实施。群众全程参与监督项目实施。

政府与群众共同配套项目资金。由于德国的土地整理项目同时涉及公共权利与私人利益，因此在项目组织实施时，按照项目性质，由欧盟、德联邦政府、州政府、市县、农民分比例投入项目资金。通常情况下，由国家投资70%-80%（由欧盟、联邦、州政府按比例分摊），土地整理参与者自行承担20%-30%。通过按比例分摊资金的方式，促使土地所有者积极参与项目设计与实施，有效提高了公众参与项目实施积极性与关注度。

农民协会切实维护农民权益。德国的农民协会（DBV）始创于1948年，现有会员约34万人，超过德国农民总数90%以上。协会代表会员与政府、媒体、社会大众进行沟通交流，切实维护农民权益。同时，为农民提供资金方面的支持与技术交流的平台。协会不定期邀请技术人员、专家学者进行专业讲座，在向农民推广新技术、新机械用于农业生产的同时，不断向农民灌输环境保护和可持续发展的理念。

探索运用生物能源促进农村可持续发展。目前，德国部分土地整理项目中，已经开始尝试纳入对于生物能源的运用。一是通过对水土流失严重地区的土地进行治理与恢复，采取休耕、轮耕、秸秆还田、土壤改良等多种手段，有效控制水土流失，提升土壤质量。二是采用生物燃料代替化石燃料的方式，降低人类对生态的影响和破坏。

对我国的借鉴意义

加快土地整治立法工作。通过建立一套完善的法律体系来保障土地整治事业的健康发展是非常有必要的。德国土地整理事业的成功与完善的法律体系密不可分。当前，我国已经颁布了一些法规、政策规范性文件和地方性法规，如《土地复垦条例》、《全国土地整治规划（2011-2015年）》，湖南、贵州等省分别出台了各省《土地整治条例》，新一轮的《土地管理法》也正在修编。但土地整治方面的法律法规仍属空白。建议在充分考虑国内现实的基础上，加紧出台土地整治方面的法律法规，以促进土地整治事业的健康发展。

提高农村吸引力，有效应对“空心村”。随着我国工业化、城镇化的快速推进，大量农村青年劳动力外出务工，农村大量人口的流失，导致农村资源匮乏，农业生产萧条。据统计，2012年，我国外出务工农民约1.6亿人。据估算，2002-2012年，全国每天约消失80-100个自然村，行政村平均年减少2.41%。反观德国发展历程，德国东部地区在90年代初曾面临同样的困境，大量青年劳动力的迁移，人口的流失，导致了村庄的合并与消失。而针对此类现象的发生，德联邦政府通过制定乡村区域发展规划，明确区域发展重点，形成村镇集聚规模效应，打造农业产业化链条，对农业生产实行区域化布局、规模化生产、企业化管理，来有效留住农村劳动力，确保农村发展生机。同时，全面推进村庄景观建设，打造生态观光平台，带动村镇经济发展，提升当地居民收入水平和生活质量。

建立项目前期培训制度，带动公众参与土地整治。公众参与土地整治，可以对各方权利起到制约作用，同时有效维护农民权益。随着土地整治工作的宣传力度不断加大，越来越多的农民认识到土地整治的重要性，也愿意参与土地整治工作，但心有余而力不足。由于文化、生活背景的约束，农民在参与土地整治过程中往往很难对工程中专业性的内容提出意见。建议考虑建立项目前期宣讲培训制度。即在土地整治项目规划设计前，组织行业专家、技术人员到现场就土地整治发展的趋势、必要性，在项目过程中可能会遇到的问题和需关注的重点进行讲解。同时与农民进行沟通交流，减轻农民对开展土地整治工作的顾虑，充分调动农民积极性，以便更加顺利的推进项目实施。

（作者单位：国土资源部土地整治中心）