公众力量在环境保护中的崛起

［背景资料］

2010年11月10日，“公众参与――环境保护”论坛在浙江省嘉兴市举行。来自中华环境保护基金会、中国环境报社、中华环境保护联合会、浙江省环境保护厅等单位的60多位环境保护专家和环境保护NGO组织的代表齐聚浙江，共同探讨如何推动公众参与环境保护。

从厦门PX事件、到紫金矿业污染事件，再到番禺市民“散步”反对在自家门口兴建垃圾焚烧厂，公众对环境保护公共事件已不再陌生，并逐步参与到捍卫环境的行列中。如何增强公众环保意识，形成公众参与环境保护的制度，是各界颇为关注的问题。

增强公众环境保护意识

当下，环境愈来愈受到各方重视，环境保护也逐渐成为人们熟悉的话题。您能谈谈公众参与环境保护的意义吗？

■可以从三个角度来看公众参与环境保护的意义。

从公众自身来讲，公众通过参与环境公共事务来表达自己的愿望和利益诉求，从而维护自身的合法环境权益。

从政府角度而言，公众参与使政府获取民意的方法由政府主导变为公民主动，使政府的决策由过去的“官控”变为“民动”，形成政府与公众间的良性互动，有助于减少环境决策的失误，增强环境监管的实效，提高公众对政府环境决策的支持和认同感，从而提高政府环境行政效率，使政府的决策变得更加科学、客观。

从社会角度来看，公众参与能够使社会公众的环境需求信息得到有效汇聚，使政府所代表的环境公共利益更具有代表性和回应性。

近几年公众参与环境保护的事件，是否标志着公众环境保护意识的觉醒？

■的确，这几年随着公众参与环境保护机制的不断完善，越来越多的公众参与到了环境保护的队伍中。但必须认识到，公众参与意识仍需进一步提高。比如现阶段，公众对自身有直接利害关系的环境保护问题比较关心，而对一些普遍性的问题、环境政策制定等关注不够。当前应当积极推进公众环境宣传，并加强对公众的环境教育。

就我国目前的情况来看，公民参与环境保护处在一个怎样的状态或者水平？

■当前，我国公众对环境保护在点上的参与较多，还没有形成一定的面。公众参与缺少系统性和长期性，参与行为常常表现为随意性、临时性。总体来说，当前公众参与环境保护活动程度不是很高。

此外，公众参与方式还比较简单，多局限于政府组织的听证会、论证会、座谈会和公开征求意见等形式。多数情况下还是靠政府主导，公众参与还没有成为政府决策和治理的刚性规定。

形成公众参与的制度保障

我们看到一些公民自发地来参与环境保护活动，比如通过在网络上发帖来产生影响等。正如您所提到的，这些现象多是一些孤立的点，而没有形成连贯的面，参与都是一些断断续续的片段。您认为，改进的方法是什么？

■从广泛意义上看，公众对环境保护的参与分制度内和制度外两种模式，有依法参与和自发参与两种类型。在法治已成基本治国方略的今天，实现公众参与的法制化，坚持“依法参与”至关重要。

如果法制渠道不畅通，民众难免会不自觉地采取法律以外的手段进行“自力救济”，这种自发性参与存在组织无序、容易引起混乱、社会成本过高等缺陷，且多为事后的被动性参与，不是公众参与环境保护的“正途”。

唯有通过健全的法律制度和稳定的法制途径，实现环境保护公众参与的法制化，才能够保障公众参与的秩序、高效，降低社会成本，促进社会和谐稳定，这是促进环境保护公众参与必须采取的重要策略，同时也是促进环境保护公众参与必须坚持的首要原则。

这些是否需要具体的制度来巩固？

■当然。如果没有明确、具体、可操作的程序，各种所谓的公众对环境保护的参与权只能是一句空话。公众参与环境保护应该成为硬性的规定。如果只是原则性的规定，或者只是倡导性的规定，而没有将公众参与列为必须的程序，也没有明确具体的程序性规定，那么公众参与很有可能成为政府有关部门操纵民意的工具，比如让那些跟自己观点一致的专家或公众象征性地来参与，而忽视了利害相关人的权利，使公众参与形同虚设。

有观点认为，如果不对政府和企业的相应义务尤其是违反义务时的责任作出明确规定，放任政府和企业“消极不作为”，是无法实现真正的公众对环境保护的参与。对此，您是怎样认为的？

■一部法律如果不对违反义务的法律后果作出明确规定的话，至少这部法律的刚性是不够的，因为我们不能依据该法对违法行为作出否定性的评价。我国当前在环境保护公众参与立法方面的一个普遍性问题，就是对政府或者企业违反义务的法律责任很少作出明确规定，或者规定比较笼统，操作性不强，这就导致在实践中的执行效果大打折扣。

公众相对于政府而言，信息资源占有少，往往缺乏对政府行政程序或是事件本身深入的解读。要让公民参与到环境保护过程中，首先面对的就是信息壁垒。如何来破解这个问题？

■环境信息公开是公众有效参与环境保护的前提条件之一。环境信息公开的主体包括各级拥有相关环境信息的国家机关，也包括相关企业。实践中，相关政府部门的环境信息公开无法满足公众要求，很多企业没有按照法律规定强制公开环境信息，自愿公开的企业就更少。

要推进环境信息公开，首先要从保障公众环境知情权着手。政府环境信息公开要把握好信息公开的真实性、准确性、完整性、及时性，要进一步扩大政府信息公开的范围，进一步明确和完善政府信息公开的方式和程序；要加强对履行强制信息披露义务的企业进行督察，还要采用一些激励性手段鼓励企业主动公开环境信息。

从当前我国环境信息相关立法的具体内容来看，重政府义务、轻公民权利的特点非常明显。法律法规多规定了政府和企业的披露义务，而对于公民申请信息公开的具体范围、具体程序、权利救济等规定还比较粗糙。

应当在公民环境知情权上下功夫，如建立公民环境信息查询制度，规定公民有向各个部门或企业所掌握的关系其切身利益的环境信息的查询权，并详细规定公民申请的方式、答复的日期、消极作为或弄虚作假的后果等，真正把公民知情权落到实处。同时，通过公民申请的“阳光透射”，起到对企业和政府行为的强大的“社会监督”效果。

动员公众力量参与

现行法律关于公众参与的规定，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的参与，即末端参与。如环境保护法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”您对此怎样看待？

■防止损害是环境保护的“黄金规则”，末端参与在一定程度上能弥补环境损失，但远远不能满足环境保护的需要，不利于做到“防患于未然”。在实践中，要更多地在环境政策、法律、规划制定的过程中引入公众参与，让利害关系人能发表自己的意见，这才是公众参与环境保护的核心。

公众参与环境保护，是否需要与其他因素一起形成合力、共同推进？

■公众参与依靠公众自身的力量很难取得明显成效或改变政府决策时，就需要借助媒体等其他力量的参与，形成合力。尤其是当前，新闻媒体和互联网已经成为公众获得信息的主要渠道，各种信息通过网络平台等的有效整合，传播速度更加快捷。一个普通事件通过媒体连续、密集的报道和评论，会很快升温、发酵，迅速成为地区性乃至全国性的“公共事件”。同时，媒体可以宣传环境保护理念，营造舆论氛围，提高公民的环境意识，提升公众参与环境保护的意愿。

在公民参与环境保护的进程中，我们也看到了不少NGO的身影。对于他们在环境保护中的作用，您能评价下吗？

■环境保护NGO是指以环境保护为目的的公益性社会团体。由于以环境保护为业且具有高度的组织化，环境保护NGO避免了分散的社会个体力量薄弱、参与能力不足、只关注自我利益的弊端，能够有效整合公众的环境利益诉求，形成集体行动。

当今环境保护NGO已经成为环境保护公众参与的最重要的主体形式。在一些西方国家，公众以结成环境NGO的组织形式参与环境保护活动已经成为普遍现象。可以说，环境保护NGO的发展程度直接决定和反映着该地区环境保护公众参与的水平。

我国现阶段环境保护NGO数量不多、力量薄弱、影响有限，法律地位不明确，力量发挥不稳定。因此，需要政府出台相关法规政策加以支持、引导和规范。为环境保护NGO的发展和活动的开展提供更开放的空间和更有利的政策支持，对环境保护NGO作为公众参与的组织形式、参与程序做出明确规定，鼓励成立环境保护NGO，支持环境保护NGO开展活动，推动环境保护NGO的能力建设，使之成为环境保护的中坚力量。

（虞 伟：浙江省环境保护科学设计研究院高级工程师，法律硕士。研究方向：环境政策和法律。）