当前农民土地权益的问题

编者按：近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快和新农村建设工作的深入开展，围绕农民土地权益的矛盾纠纷多了起来，甚至在一些地方形成了农民群众和基层政府的激烈冲突，农村干部群众多有疑惑，社会上争议不断。当前农民土地权益问题有哪些？农村基层组织应如何维护农民的土地权益呢？

为了更好地了解现实问题的由来，首先回顾一下建国以来我国农村土地制度的变迁过程。

我国农村土地制度变迁的基本脉络

解放战争时期到建国初期的农村。我国的农村，是随着解放战争的推进，在中国共产党领导的解放区乃至建国后的新解放区，废除农村封建土地关系，实现“耕者有其田”的改革，属于新民主主义革命的任务。早在解放战争时期，在中国共产党领导的解放区就颁布了《中国土地法大纲》，建国后国家颁布了《法》。的主要做法是把地主、富农的土地，除留下一部分自己耕种以外，无偿分配给无地少地的贫苦农民耕种。到1952年底新解放区完成后，全国3亿多农民获得了土地。《法》满足了农民的土地要求，奠定了中国共产党取得农民支持的政治基础。当然，在不少地方的过程中，也出现了诸如侵犯中农利益，进行过火斗争，不注意保护开明绅士等“左”的倾向。

1950年代的土地集体化。经过互助组、初级社、高级社阶段进而实现的制度，使农户私有制的土地，经过合作制形式很快过渡到了集体所有制。以土地集体所有制为基础，以社员集中出工、集体统一核算、劳动收入统一分配为特征的农业集体化走过了艰难曲折的道路，整个过程一直伴随着激烈的争议，经历了严重的挫折，有着深刻的教训。特别是由于1958年以后的共产风给农业生产力发展带来了严重破坏，加上当时自然灾害的影响，粮食极度缺乏，全国人民度过了三年困难时期。直到1962年中央出台《农村工作条例修正草案》，明确实行“三级所有，队为基础”的土地集体所有制和经营分配制度，允许保留一定比例的自留地、饲料地和开荒地，其产品和收入归社员所有，部分调整了“一平二调”风潮中形成的农村土地所有制关系和经营分配制度，才使农村经济得到一定程度的恢复和发展。但这一时期从理论上仍然坚持不剥夺农民土地所有权的原则，土地虽然不再是农民私有，但不等于剥夺了农民的所有权。

1980年代初期实行的土地家庭承包经营体制。“”结束后，1979年12月召开的党的十一届三中全会决定进行思想路线上的拨乱反正，坚持实事求是，实行改革开放，开始了以实行土地家庭承包经营体制为主要内容的农村经济体制改革，土地承包户每年的经营收入，在缴纳村提留、乡统筹之后归己。由此调动了农民群众的生产积极性，我国粮食产量大幅度提高，全国人民从总体上解决了温饱问题。进入21世纪后，我国实行了农村税费改革，并随着我国经济形势的逐步好转和财政实力的增强，于2006年在全国取消农业税，陆续出台了包括发放种粮补贴在内的多项惠农支农政策。期间，一些地方也进行了完善土地制度的探索，比较成功的如贵州省湄潭县的“增人不增地，减人不减地”做法，到1993年11月通过中央文件的形式发展为土地承包期30年不变的政策。农户之间、农户与农业开发商之间自愿形成的土地流转，农业技术合作、农业生产资料采购和农产品推销合作取得良好效果，得到中央政策支持。不成功的如“两田制”，出发点是调节因人地矛盾产生的土地承包利益分配不均衡，但由于在推广过程中行政主导性强，造成机动地比重过高，农民经营自受到限制，增加农民负担而叫停。还有一些地方搞的适度规模经营试点，本意是提高农业生产效益，但由于行政干预强度大，难以得到农民的支持，未能得到推广。

通过回顾历史经验教训，我们可以得出这样的结论：无论是过去还是现在，不顾农村实际、违背客观规律、不尊重农民意愿轻率变更农村土地基本制度，会导致严重的后果。土地家庭经营体制是合乎我国农业生产发展要求的，的农业集体化体制不合乎我国实际。建立在经济发展要求和农民自愿结合基础上的土地使用权流转和农业合作是可取的，但行政化主导的土地集中经营，特别是侵犯农民土地权益的行为是不可取的。

当前农民土地权益问题及其成因

当前这个问题集中表现在地方政府对于农民土地权益的侵犯。一是没有国家征地的正式批文而实行以租，表面上由村委会出面与农户协商进行承包地的有偿流转，实际上是强行征用农户承包地改为工商业用地，甚至是进行房地产开发。二是以农村土地整治或者搞新农村建设为名，盲目并村，强迫农户集中上楼居住，打农民宅基地的主意，腾退出来的土地，或者用于搞耕地占用增减挂钩置换，或者直接用于房地产开发。其结果都是农民的集体土地权益受到侵害，加剧了农村社会矛盾，恶化了党和政府与农民群众的关系。产生这些问题的原因是：

集体土地产权的不明晰、不确定性，造成农民的土地权益得不到刚性保障。土地集体所有制从经济关系上说是特定集体经济组织成员的集体所有，其经济利益的表现形式就是本集体经济组织成员可以承包经营一定份额的土地并取得收益。但是，这个集体的成员由于婚嫁、死亡、出生、成员身份变化、人口迁移等又是不确定的。也就是说，集体经济组织成员身份所产生的这种权益再分配要求永远处于变换中，这与现代产权制度所要求的财产关系确定性是不相容的。法律上是农民集体所有的土地，从本质上说也是农民所有，因为从理论上讲，农民把土地入社进而实现集体化是为了发展生产追求共同富裕，没有说把农民的土地没收归了国家。但具体是谁的，各个农户有多少份额，则说不清，没有对应性。只能说哪些地在多少年内由我家承包着，哪一块宅基地归我家使用，因而享有受益权。大家都有份的东西，实际上是每一个具体的农户都没份。到了集体产权受到侵害的时候，谁也无法像保护自家的财产那样理直气壮。侵犯农户承包的土地权益，尽管也受到农民的抵制，但由于土地所有权不是农户的，往往得不到像侵犯私人财产那样的抵制，更不会受到严厉的查处。当基层政府需要的时候，没有组织起来的农民很容易被各个击破，分化瓦解。

农村集体土地使用权不能进入市场进行交易，集体土地的实际价值不能实现，导致农民利益受损。商品只有在交易中才能实现其价值。国家规定集体土地不能进行市场交易，土地所有权的商品属性对于集体经济组织来说就得不到充分体现，特别是集体土地转变为商业用地后成倍数增加的土地出卖收入，农民不能获得。集体所有的土地如果改变为商业用地，只能首先通过国家征用，然后由政府把使用权卖给商家。也就是说，农民集体所有的土地只有一个买主，那就是作为国家代表的各级政府，农民不能以市场规则与政府打交道。法律上讲，农户的土地使用权是一种有长期保障的用益物权，但是这种物权的处置是受到严格限制的，只能是在土地经营者之间进行有偿转让。至于农民的宅基地，更不能进行自由买卖。这样，市场经济有效配置资源的功能就不能得到充分发挥，一方面很多农村建设用地由于不能进入市场难以得到充分利用，如各地出现的“空心村”现象；另一方面在城镇住房建设用地紧张的情况下，难以在市场供求规律的调节下形成价格竞争压力，一些商家为了自身利益还在囤地，造成土地资源的浪费。

国家行政权力进入土地市场，造成众所周知的诸多弊端。在市场经济条件下，政府应是制定和执行规则的角色。但在土地问题上，它同时又是具有市场垄断能力的交易者，是用从农民那里征收来的土地，进行出卖牟利取得非税收入的机关。这些收入，既可以用于民生，也可以用于其他行政费用，如建设高标准的机关办公大楼。行政机构亦官亦商从来就是造成公共权力进入市场的温床，近年来与土地征用、审批相关的腐败案件一直处于易发多发状态。现在许多地方政府卖地收入占到本级财政收入的1/3，甚至一半以上，土地财政的称谓名副其实。这种双重身份的活动，这么大分量的收入，就使政府的土地行为成为一个监督成本很高、监督效果堪忧的领域。在政绩观念、财政收入，甚至个人利益的冲动下，运用行政权力实行违法侵权活动，不同于发生在私人之间的经济纠纷，往往没有地方讲理。单个农户面对的是一个掌握国家机器、可以使用超经济手段的基层政府，对抗的双方不是一个重量级的，农民没有价格谈判权，更难以抵制政府的决定。甚至有的地方是以区县级人大常委会决议的名义进行未经合法批准的连片征地，你不接受，找到法院，往往是不受理；你去上访，也难以得到处理，甚至地方主管部门正式提出纠正违法征地，实际上也得不到处理，还批评你不顾大局，违反大多数人的利益，阻碍地方经济的发展。有的地方还在典型的农村地区玩“村改居”的把戏，拿农民承包的土地，以可以得到更高的社保蒙骗农民就范。现在，进城务工的农民已经成为城市住房需求的主要群体，一方面要低价交出土地，另一方面要在城里高价买房，一出一进两头吃亏。让失去土地的农民不满意，又让买不起住房的城市居民尤其是进城的农民不满意。不满意的土地政策不是好政策，改革势在必行。

由此我们可以得出这样的结论：农村土地制度的改革方向必须与市场经济体制的要求相一致，要使土地使用权能够进入市场并发挥市场优化配置土地资源的基础性作用，需要进一步明晰土地产权并强化产权利益保障，逐步弱化土地使用权市场交易活动的行政主导体制。各级政府监督保障国家土地政策法规的落实，进行土地市场的调控，但不能成为土地市场上追逐利益的行为主体。农村土地制度的改革方向应该是国家规划监管调控，土地所有者直接面对市场，政府对土地出卖收入征税，体现保护土地资源的政策目标和农民收入调节的原则。实际上，城市近郊农村建设用地价格的提高很大程度上依赖于城市的发展带动，这也是国家基本公共设施建设和公共服务水平提高的结果，这里的一部分收益通过税收归国家也是有道理的。并可通过这一收入渠道的改变，填补地方政府失去直接卖地收入后的财政亏空。

农村基层组织如何维护好农民土地权益

面对当前的农村土地问题，农村基层组织往往面临两难的选择。一方面，国家法律法规有明确规定，需要维护农民的合法权益；另一方面，也承受着当地政府追求土地利益的巨大压力，不配合难以处理好与县乡政府之间的关系。从各地的经验看，以下做法可供参考。

运用好保护农民权益的现行政策法规。在遇到利益冲突的情况下，注意通过依法办事和依靠群众维护农民合法的土地权益。如正式征地要有合乎国家规定的批准文件，经过公示等程序。属于村民民利范围内的事项，要通过民主程序，一定要防止人为操纵走过场的做法；需要召开村民会议决定的事项不能只开村民代表会议；需要召开村民代表会议决定的事项不能只开两委联席会议，不能搞串户做工作签字代替会议决议；村民代表不能指定，必须由村民推选产生。对于违法行为的抵制，既要有理有据，又要依靠有组织的村民，不要单打独斗。

坚持稳定土地承包权。在取得村民支持的条件下，可以签订土地承包权长期不变的承包合同。土地承包期长期不变已经写入中央文件。成都市所辖区县的一些农村，经过村民议事会酝酿，集体经济组织成员的村民会议通过，在充分征求意见、形成共识的基础上，集体与农户签订了具体地块承包权长期不变的合同。

在一些具备条件的城乡结合部或者经济发达地区，进行集体经济产权制度改革。把包括土地权益在内的集体资产按照原始资产投入和劳务投入，在集体经济组织成员之间进行股份制改革，包括曾经有过阶段性劳动贡献的人员，都可以确认相应的股份权益。今后凡是有关集体土地的征收补偿或者开发收入，除依照政策法规的规定给予承包户应有的补偿外，按股份进行利益分配，以强化集体经济组织成员与集体土地利益的联系。在这方面，广东、浙江、江苏等经济发达地区的改革进展快，所占比重大。其他不少省份已不同程度地开展了这项工作，农业部也下发了有关文件予以倡导。