关于三网融合的规制体制构建问题研究

1　引言

传统电信网络以传输语音信号为主，广播电视网络则传输图像、声音信号，人们接入电信网络的主要目的是为了打电话，而接入广播电视网络是为了视听娱乐。随着技术进步，这种分工在许多国家发生变化，电信网络与广播电视网络之间曾经绝对的界线变得模糊。技术进步为生活带来便利，用户不满足于一个网络只有一种用途的情况，希望得到更多服务，满足特定需求；同时，网络终端的融合降低了操作的复杂度。并减少购买成本。随着网络技术发展和相关政策的推出，三网融合逐步成为网络发展的主流趋势，有必要加强三网融合的研究探讨。

2　三网融合发展现状概述

2.1　三网融合的概念

按时下的普遍观点，三网融合是指将电信网、计算机互联网、有线电视网的网络资源，通过优化配置、综合利用，建成全数字连接、宽带交换与传输业务高度集成、终端接口开放、智能化管理与控制的多媒体信息网络，向用户提供语音、数据、视频等多媒体信息服务。

虽然三网融合的概念在理论上并无争议，但国际上对其并无明确定义。三网融合是一个广义的、社会化的概念，不仅是技术和业务的概念，更是经济和社会的概念。三网融合在通信和信息技术进步的推动下，使网络和业务实现一体化。这种技术与业务融合的结果，势必推动市场融合，推动企业竞争和重组，从而冲破行业甚至国家的界限，与此同时，也将带动管理体制和政策法规的改革。三网融合，宣告以三大业务划分市场和行业的时代行将结束，为未来新的网络经济结构的发展创造必要条件。

2.2　我国三网融合的技术发展现状

目前我国三网融合的内在技术因素和外在需求因素基本成熟，“数字化使这种融合成为可能”，数字技术使电话、资料和图像等业务信息都可以采用统一的数码传输、交换和分配；光通信技术的发展为宽带图像和资料业务提供了必要的带宽和传输质量以及低成本；视频压缩技术的进步、全国性的宽带互联网的迅速发展给合作提供了技术层面的保证，消费者和运营商多方的需求推动了合作进程。在数字世界里信息与传输载体的关系变得不再密切，声音、图像和其他信息在形式上都是一样的，可以通过卫星传输、也可以通过有线传输、还可以通过互联网传输，业务分割的界限被打破了。电视频道不仅仅传送视频节目还可以传输节目背景信息和互联网信息供观众自主选择，它不再是传统的单向传播了，而是具有互联网的交互性。在这个融合过程中节目资源数字化是必须的，因为只有数字化的内容才可以在网络中无缝流动。在数字世界里一条信息可能有多个化身，从相同的数据中自然生成。数字化的内容只要创建一次，就可以在各个平台上传输。对影视媒体来说，一些有价值的节目内容与数据结合起来就可以以各式各样的包装、以不同的形式在不同的市场和渠道被重复利用和销售，这将给影视媒体带来新的效益。因此，节目资源的数字化将是未来影视媒体与互联网融合再利用的关键环节。

3　三网融合体制构建与完善策略探讨

3.1　三网融合体制上的屏障分析

(1)融合业务划分

传统广播电视产业除了受到进入限制，更多是受内容的规制，出于公共利益原因，节目内容制作、发行、播出都会受到严格审查。电信产业的规制则更多地放在市场结构、企业行为方面，规制机构考虑的是如何通过调节市场结构、规范企业行为来促进市场竞争，提高运营效率。互联网传播的内容具有更强互动性，传播更广泛，作为一种新媒体，受到的是不太严格的内容控制。随着市场放开，新融合业务出现，如何划分这些业务就决定了对这些业务实施何种程度的规制措施。例如，通过电信网络传输的互联网电视业务(IPTV)究竟是该归广播电视部门管理，还是应该作为互联网上传输的数据来看待?如果对新出现的媒体、服务等施以严格控制，那么其发展速度必然受阻，消费者也就不能很快地分享到科技发展带来的好处；但任由其发展，也有可能产生泛滥的不良信息，给产业发展蒙上阴影。

(2)基础设施规制

对于网络中实体网络、设备、终端等基础设施的管理，也随着技术发展、环境的变化而出现了新的情况。在融合时一代，基础网络本质上是传输信号的载体，不论是广播电视网还是电信网都是如此。是仍然按照信息传输的载体不同，将网络等在不同部门进行规制?还是将基础网络与上层应用、服务纵向分离，把基础设施统一于一个部门，并采取一致的规则来管理?近期内将基础设施统一管理的可能性不大，因为现在各网络等基础设施的差距较大，这不仅体现在技术特征上，也体现在地理分布、使用人群等方面。网络等基础设施的建设是一个周期长、更新慢的过程，可能需要数年、数十年的时间的发展，某些地区的网络建设才能达到信息化的要求、才能具有统一管理的基础。但从长远看，对功能相近的基础设施采取一致的规制规则更可以为市场营造一个公平竞争的环境，这是基础设施规制方式的发展方向。

3.2　三网融合体制完善策略与建议

(1)促进市场竞争

产业融合使原来相互隔离的市场也发生了融合，不同市场上的企业本身具有不同的竞争优势、一些在自己市场上具有强大势力的企业可以把其市场势力延伸到融合后的市场上。由于原来规制框架的限制，广播电视产业与电信产业及互联网产业是相互隔离的，特别是广播电视产业与电信产业。中国的电信改革已经进行了数年，电信企业的市场化运作程度明显高于广播电视企业。相比广播电视企业，电信企业的竞争优势强、市场生存能力高，更能适应激烈竞争。如果突然撤掉规制规则的保护，让这两类企业在市场上接触，很明显电信企业将占据优势，广播电视企业可能会败阵，这个对产业发展、社会稳定也会造成很大影响。由此，有些国家在规制改革时候，制定了不对称规制的规则，即在开放竞争初期，对广播电视企业进行一定程度上的保护，限制市场竞争力强的电信企业进入广播电视产业，给予广播电视产业走向市场竞争二个缓冲期，然后再开放竞争，实行公平的规制政策。这是解决产业融合给市场带来冲击的一个良策，但是如何把握政策实施中不对称规制的力度及规则适用的时间需要谨慎考虑，否则这种政策就成了某种产业保护政策，不利于长期的产业发展、市场效率的提高。

(2)加速广电网络整合，建立部级全业务运营商

试点第一阶段的政策倾斜对广电是十分有利的，如何抓住机遇、弥补自身不足，在下一阶段到来时能够有资本同电信产业竞争，是广电系统要考虑的问题。

具体来看，首先要统一广电网络运营主体，建立部级企业化运作的广播电视网络传输公司，实现广播电视业务的统一化经营管理。成立广电系统的部级全业务运营商，用以对抗电信业三大巨头，不仅能使广电资源在全国范围内实现自由流通和共享，也能提升广电系统自身的竞争力。目前国内已有传言将成立部级的广电运营商，由广电总局牵头，成立中国广播电视网络公司，对已经进行资本联合的广播电视有线网络运营机构，要按照现代企业制度的要求，积极探索既统一经营 管理、又充分调动各方积极性的合作模式。加速省网整合，至少实现一省一网一公司的建制，个别优势地区可以主动出击，进行电信业务的试水，为下一阶段的竞争打下基础。二是理顺广电网的内部管理体系，完善网络运营体制，通盘考虑广电网络的规划、标准、业务建设，形成上下联动的工作机制。广电长期以来的割据状况，对未来快速竞争发展中的信息和资源的流通都形成了很大的阻碍，必须打破这种障碍。形成顺畅的运作机制，才能在竞争中占有一席之地。三是以政府推动、市场化运作的方式，采取资本联合和业务联合，充分发挥民间资本和社会资本雄厚的优势，完成全国广电网络体系整合，实现区域间互联互通，为构建技术先进、安全可靠、传输快速、覆盖广泛的现代广电传播体系奠定基础，基本实现合作发展、内容服务“一张网”的有线电视传播格局。

(3)设置合理的管理机构

在三网融合的产业背景下，规制机构也应作出调整。以中华人民共和国工业和信息化部为例，它作为电信产业与互联网产业的主要规制机构，下设通信发展司、电信管理局、通信保障局、无线电管理局等几个与电信产业相关的部门，同时还承担着推进工业化、组织拟订并实施部分高技术产业的规划、政策和标准本文等其他重大职责。该部门的设立与我国的工业化、信息化发展要求是离不开的。但有必要将电信产业、互联网产业的规制职能从中华人民共和国工业和信息化部中分立出来，与国家广播电影电视总局的规制职能合并，形成一个规制机构对通信行业进行规制。建议规制机构的组织结构在考虑以上规制原则后设立；规制决策必须严格依据已经制订出的规则框架来执行，而且只能在需要时采取谨慎的规制措施。规制机构应该避免过度规制给企业创新带来影响，同时保证遵循确定的规制规则，这样才可以为企业营造公平竞争的环境。

4　结语

我国三网融合，宏观层面上的表现受政策影响较大。目前的政策可划分为准入政策和禁入政策，广电方面短期利好，长期堪忧，但预计未来三至五年内，仍将执行这种偏向性的政策。宏观层面上的另一个问题是监管，我国电信和广电实行分业监管，对产业问的融合造成困扰。

现阶段的三网融合在管理体制、运营机制、盈利模式等方面暴露出许多问题，如立法监管缺位、产业利益不可调和、受众利益被漠视等。要解决上述问题，必须从转变观念开始，首先解决法律和监管问题，然后清除产业间障碍，以受众利益为导向和归宿，着力研发融合后需要的技术基础，最终实现三网融合的可持续发展。