抓紧健全省级机关国有资产管理体制

加快完善省级机关国有资产管理体制、加强对省级机关国有资产的监管，不仅是社会主义市场经济发展的客观需要，也是新阶段推进我省经济体制改革和行政管理体制改革、特别是贯彻执行国家新近制定颁布的《物权法》的必然选择。

一、省级机关国有资产管理现状

我省省级机关国有资产大体呈现以下五个特征：一是资产总量大。据不完全统计，至2005年底省级行政事业单位的账面资产1267亿元，占全省行政事业单位国有资产的27.1％，占全省国有资产总量的17.6％。二是资产增加快。仅“十五”期间行政事业单位资产就增加了2000多亿元，年均增幅15%。三是固定资产比重大。2005年底省级机关资产总量中，固定资产为521亿元，占比为41%。四是资产属性复杂。行政事业单位国有资产按性质可以划分为经营性资产与非经营性资产两大类，两类资产相互占用。五是资产管理分散。目前纳入省级部门预算管理的省级单位共计1119个，资产总量巨大，产权关系复杂。系统下属经营性单位资产既未列入国资委管理，也未列入财政部门预算管理。

二、省级机关国有资产管理中的主要问题

信息失真，资产家底不清。省级机关1119个单位究竟有多少资产，各单位的资产配置情况如何，这些信息资料无从掌握。家底不清最突出表现是土地资产，这部分资产及其增值既没有科学的评估，也无法计入机关国有资产总额，价值管理至今还是空白。

配置失衡，使用效率较低。一方面，机关办公用房、办公设备等资产逐年增加，有的省级机关人均办公用房面积达到110平方米，比规定标准高出2.5倍；另一方面，仍有一些单位基本的资产配置标准得不到保障，人均办公用房最低的只有12平方米，不到规定标准的1/2。少数单位甚至还在租赁商业用房办公。

管理失范，安全存在隐患。资产的安全和完整缺乏制度保障。有的机关处置国有资产不按规定报经主管部门或财政部门审批，应评估的不评估而低价处置，资产减少、报废、调拨等手续不全，处置收入脱离了财政监管。不少单位在“非转经”过程中，不按规定办理报批和资产评估手续，对转让方和接受方的权利、义务没有明确规定，造成国有资产产权不清。

三、国内外关于行政资产管理的实践与探索

近年来，不少省市都非常重视行政事业单位资产管理工作，进行了有益的探索，创造了不少新鲜经验。一是市场化运营模式。设立国有独资的资产经营公司作为中间机构，集中管理和运营行政事业单位国有资产，其实质就是将非经营性国有资产资本化、市场化运营。广西南宁的做法具有一定代表性。二是分级分类授权管理模式。一种授权模式是国资委代表政府对行政事业单位国有资产行使管理权，授权或委托有关单位管理。另一种授权模式是财政部门将行政事业单位的国有资产分别归口不同的管理机构，行政单位的国有资产由财政部门委托政府机关事务管理局监管，而事业单位国有资产由财政部门委托事业主管部门监管。广东、上海等地在这方面迈出了较大步伐。三是职能化的集中管理模式。四川等地探索了以提高资产使用效率为核心、以产权管理为纽带、以固定资产为重点的职能化管理模式，由政府授权机关事务管理部门作为行政事业性国有资产的管理机关，负责机关国有资产集中统一管理。

国外政府公共资产管理体制主要有三种模式：一是日韩模式，由财政部管理政府公共资产；二是美加模式，管理制度、资产预算由财政部负责，日常管理由独立于财政部的机构负责；三是欧洲和澳洲模式，由隶属于财政部的专门机构负责联邦政府公共资产管理。多数发达国家都是由财政部门主管政府公共资产。

国内外一些行政事业资产（公共资产）管理的成功实践，给我们以下几个方面重要启示。

第一，实行管理职能化，是加强省级机关国有资产管理的基本方向。所谓职能化管理，就是对机关的国有资产，由政府明确主管机构并赋予相应的职权进行集中统一管理。

第二，促进监管制度化，是规范省级机关国有资产管理的重要保障。在行政事业性国有资产管理中，由人大、政府分别从法规、规章和政策层面予以规范。

第三，推行配置标准化，是促进政务有序运转的内在要求。按照所有权和使用权相分离的原则，建立政府所有、管理部门监管、单位使用的资产管理体制，有利于科学制定分类分档的部门行政资源配给定额体系，建立资产调剂和置换机制，整合和优化行政资源配置结构，切实降低和控制行政成本。

第四，充分运用市场机制，是提高省级机关国有资产管理效能的必要手段。实践证明了市场化运作部分行政事业性国有资产具有合理性和可行性。

四、规范省级机关国有资产管理的政策建议

规范省级机关国有资产管理，涉及面广，政策性强，必须加强领导，突出重点，抓好关键措施的落实。

（一）提高认识，加强领导。推动省级机关国有资产职能化管理，统一思想是前提，规范职能是重点，组织领导是保障。应紧密结合江苏实际，把建立和完善省级机关国有资产管理体制，作为转变政府职能的重要突破口，摆上重要议事日程。为加大省级机关国有资产集中管理力度，应成立省级机关国有资产管理工作领导小组，对重大事项进行专题研究，作出部署。尽快明确职能管理部门或集中管理部门，负责对省级机关国有资产实行集中统一管理。

（二）统一管理，分类操作。省级机关国有资产存在形式多样，权属性质复杂，应区别不同种类，因地制宜地选择直接管理、委托管理、授权经营和公开处置等方式。一是直接管理。对省级机关非经营性国有资产，由省集中管理部门直接管理。二是委托管理。对涉及公益性资产规模较大的系统、实行垂直管理的部门，可由集中管理部门授权委托省级主管部门管理本系统所属的国有资产。三是授权经营。授权经营方式主要针对省级机关经营性国有资产。省集中管理部门可以通过经营权招标或直接授权的方式，将集中管理的经营性国有资产授权国有资产营运机构或其他机构经营。营运机构的选择必须坚持阳光操作。被选择的营运机构必须具备相应的资质和管理能力，并严格按照规定权限行使经营性国有资产的经营权。参照四川省的做法，也可单独成立全资的经营性国有资产运营公司，统一管理省级机关经营性国有资产运营。还有一种选择，就是将经营性国有资产统一交由国资委管理。四是依法处置。省级机关国有资产处置主要针对闲置、罚没、已达到报废期限、盘亏及非正常损失、经批准置换或转让的资产和经认定需处置的其他资产，处置的方式主要有调拨、拍卖、重组、报损、报废以及“非转经”等。资产处置的变价收入和残值收入统一上交省财政，纳入专户管理。

（三）完善制度，考核绩效。当前迫切需要研究制定加强省级机关国有资产管理的意见、办法和工作实施细则等，具体应包括四个层面的内容：资产形成与配置规范，如资产预算、采购供应制度、调配制度等；产权与使用管理规范，如产权登记变更制度、资产管理制度、资产清查制度等；重大事项规范，如重大事项界定与确认制度、资产处置制度、非经营性资产转经营性资产管理制度等；考核评价规范，如考核机构与考核管理制度、考核评价与资产配置制度、奖惩制度等。

（四）强化监管，形成合力。按照监管分离的原则，尽快建立有效的监督管理机制。一是职能部门齐抓共管。省集中管理部门要制定职能化管理的具体办法并组织实施，积极做好省级机关国有资产清查、管理和处置工作。监察部门开展监督检查，依法追究违纪违规者的责任。财政部门加强指导和监督。审计部门切实做好审计审核工作。国土、建设、工商等部门配合做好相关手续办理工作。二是积极开展执法检查。切实转变监管方法，堵塞国有资产管理漏洞。三是建立法律、部门和社会三位一体的外部监督体系。加快专项立法步伐，强化监管部门职责，积极推行管理信息公开，增强管理工作透明度，主动接受社会监督。四是建立责任追究制度。实行部门管理责任制、主要领导负责制，对损害国有资产权益的违法违规行为，依法予以追究。

总之，省级机关各部门务必按照省委、省政府的要求，高度重视，通力协作，扎实做好上述各项工作，使“物权法”在省级机关国有资产管理中真正得到贯彻执行。

（作者分别系省政府研究室副主任、省级机关事务管理局副局长）责任编辑：金雯