公共责任、机会主义和公共责任审计

一、引言

现实生活中，卸责、滥用权力、面子工程等公共责任机会主义时有发生。公共责任机会主义行为的直接结果就是公共产品供给或配置无效率或低效率。为了应对形形的机会主义行为，出现了不同组合的公共治理机制。然而，超出公众可容忍程度的机会主义行为还是时有发生。公共治理机制是抑制公共责任机会主义行为的制度安排，主要由制衡机制、激励机制和问责机制组成。从我国的现实来看，制衡机制和激励机制抑制机会主义行为的潜力已经难以进一步发挥。强化公共责任问责机制可能是优化公共治理机制较为现实的选择。关于公共责任问责机制的研究主要集中在公共治理与问责、公共治理与审计、公共问责和审计。对于公共责任、机会主义和公共责任审计之关系一直缺乏理论化的解释框架。

本文从公共责任问责的视角探究抑制公共责任机会主义行为的公共治理机制，研究贡献体现在五个方面：第一，按一个逻辑路径，将公共责任、机会主义、问责和审计联系起来，在此基础上，明确提出公共责任审计，突破传统的审计内涵和边界；第二，从问责的视角对公共责任进行分类，并在此基础上，对公共责任机会主义进行分类，这种分类有助于问责机制的构建；第三，分析制衡机制、激励机制和问责机制的利弊，明确提出，强化问责机制是优化公共治理机制的重要方向；第四，分析公共责任审计的对象和内容，明确提出非财务审计、过程审计等新领域；第五，梳理公共责任审计的现状并解释其原因。

本文随后的内容安排如下：首先是对相关文献做一个简要回顾；在此基础上，提出一个关于公共责任、机会主义和公共责任审计的理论架构；然后，梳理国际范围内公共责任审计状况并用上述理论构架进行解释；最后是结论和讨论。

二、文献综述

对公共责任及其机会主义行为的研究有不少的文献。但是，将机会主义行为分为事前机会主义和事后机会主义，对公共治理机制的设计指导意义不大。政府审计的研究文献很多，明确提出公共责任审计的文献屈指可数[1] [2] [3]，对于领导干部经济责任审计的研究文献很多，主要集中在领导干部经济责任审计的动因、内容、经济责任评价、经济责任界定及审计结果利用。[4]

一定程度上将公共责任、机会主义、问责和审计联系起来的相关研究分为三类：一是公共责任与问责；二是公共治理与审计；三是问责与审计。

关于公共责任与问责的相关研究指出，公共责任是发生在国家公共管理领域，实现公共利益的责任，问责本质上是建立一个有责任心的政府，为人民利益负责的政府。民主、公开、公平和效率是问责所追求的目标，问责体系包括的主要内容有：在其位、谋其职，并主动接受外部的监督的责任；在没有履行好份内的职责义务时，要承担政治上的责任；承担来自政府系统内部的问责；来自法律法规的问责；来自自身的问责。责任政府应该实现决策责任、执行责任与监督责任的分置与协调，同时建立决策权、执行权与监督权的分立与制约体系。问责作为责任政府得以实现的关键机制，在于建立领导责任追究制度，通过领导责任追究制度，使各级领导真正成为各级政府履责的核心力量，推动责任政府建设，因此，责任政府建设的关键又在于政府问责制的确立。[5] [6]

公共治理与审计的相关研究指出，应以建设有效政府为目标充分发挥绩效审计的增值功能，以建设有限政府为目标充分发挥公共财政审计对宏观调控的保证功能，以建设授权与分权政府为目标充分发挥基层领导干部经济责任审计对权力的制约功能，以建设透明政府为目标完善审计公告制度，充分发挥其对实现政府审计功能的保障作用。[7]在公共治理理论与国家建构理论的影响下，政府职能和效能在不断变革，政府审计的政治、经济、法律环境也随之发生显著变迁。展望未来，政府审计将树立提供公共审计服务的理念，政府审计的组织架构将更加灵活、高效，政府审计的职责和职能将得到拓展，政府审计对象与范围的确定更加合理，政府审计的报告与公告将更加透明、规范。[13]公共治理要求审计结果的监督主体多元化，公共治理要求通过审计公告解除受托责任，公共治理要求建立服务型审计机制。[8]

关于政府审计与问责有不少的研究。冯均科认为，国家审计问责制度是特定国家以国家审计监督为基础建立的规则化的问责工作体系，涵盖了审计机关的直接问责与其他机构借助审计结论所进行的间接问责。由于不同国家的政治制度以及治国方式不同，审计问责制度及其目标也会不同。[9]王会金、王素梅认为，责任监督是政府审计活动的固有功能，建立健全审计问责机制，是国家建立责任政府、深化政治体制改革、促进社会主义民主政治的现实之需。[10]汤小莉认为，审计问责制实际上是对政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产流向、使用效率和使用效果的一种责任追究体系。[11]胡建国认为，审计与问责没有很好地衔接起来。目前审计机关的工作与纪检、监察、公安、检察等机关的工作没有很好地衔接起来，审计机关查处的问题移送纪检、监察、公安和检察等部门的不多，或查处问题后得到监督和司法部门真正处理的不多。 [12]王全宝指出，无问责机制，则年复一年的审计风暴只可能是“茶杯中的风暴”。 [13]

综上所述，可以看出，现有的一些研究虽然注意到了公共责任、机会主义和公共责任审计之关系有一定联系，但是都没有将公共责任、机会主义和公共责任审计联系起来进行专门研究，所以，对于公共责任、机会主义和公共责任审计之关系一直缺乏理论化的解释框架。

三、公共责任、机会主义和公共责任审计：理论构架

（一）公共责任

公共责任就是使用公共资源、公共资金、公共权力来提供和配置公共产品。从起源上来说，公共责任事实上是公众与代议机构之间的委托关系，公众将公共资源、公共资金、公共权力委托给代议机构，代议机构再托付政府来完成公共事务。政府作为人，要完成其承担的公共责任，必须建立相应的行政机构，将公共资源、公共资金、公共权力分配它们，同时将公共事务在各政府机构之间进行划分，这样一来，就形成了多重委托关系。

从内容的角度，公共责任可以分为三个方面：一是公共资源和公共资金使用责任，一般称为财务责任；二是公共权力使用责任，一般称为行政责任；三是完成公共事务，一般称为管理责任。财务责任和行政责任是履行管理责任的基础，管理责任是公共责任的终极目标。

从责任承担主体的角度，公共责任可以划分为单位责任和个人责任，前者是指作为一个组织机构应该承担的公共责任，政府作为一个整体承担的责任是单位责任，每个政府机构作为承担公共责任的机构承担的责任也是单位责任。个人责任是指个人根据其岗位职责在单位的公共责任中应该承担的责任。从责任确定来说，单位责任是基础，个人责任是单位责任的分解，只有明确了单位责任才能确定个人责任。但是，从责任完成来说，个人责任是基础，只有每个人都承担了本岗位的责任，整个单位的责任才能完成。一个有趣的问题是，最高行政首长个人责任和单位责任是否需要分别界定？一般来说，各级单位都实行首长负责制，这种制度下是重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任。从这个意义上来说，单位首长是本单位第一责任人，单位责任的优劣与单位首长责任优劣不应该分开。但是，在我国的政治生态中，首长负责制是在民主集中制的基础上实行的，首长负责制实际上成为集体负责制。所以，单位责任是领导班子集体责任，不是首长个人责任，单位问责和首长个人问责需要分离。

从责任履行的视角，公共责任可以划分为结果责任和过程责任。结果责任是公共责任主体提供的公共产品的数量和质量要满足委托人的需求。如果公共产品的数量和质量不能满足委托人的需求，则责任主体就没有履行好公共责任。过程责任是指公共责任主体在提供公共产品时要以令服务对象满意的方式来提供，同时，还要低成本、高效率。过程责任是结果责任的基础，持续可靠的过程是良好结果的保障，过程责任没有履行好，良好的结果责任也就失去了基础。

（二）机会主义

委托关系中由于委托人和人之间存在激励不相容和信息不对称，再加上环境不确定性，人可能出现机会主义行为。就公共责任来说，可能出现多个层级的机会主义行为。各层级的机会主义行为在公共责任的不同种类都可能发生。所以，可能出现的机会主义类型包括：财务机会主义、行政机会主义和管理机会主义；单位机会主义和个人机会主义；过程机会主义和结果机会主义。

财务机会主义是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为；行政机会主义是责任主体在公共权力的使用过程，不公平地对待行政相对人或者利用公共权力非法为自己或他人谋取利益；管理机会主义是没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务。单位机会主义是指公共责任单位对公共责任的不作为、作为不当或错误作为。这里的单位包括代议机构、政府和政府机构；个人机会主义是指履行公共责任的个人特别领导干部对公共责任不作为、作为不当或错误作为。结果机会主义是指公共责任主体偏离委托人的需求提供和配置公共产品；过程机会主义是指公共责任主体在提供公共产品时不按以服务对象满意的方式来提供，或者高成本、低效率。

（三）公共治理机制

既然公共责任领域可能存在各种机会主义行为，委托人当然会预期这些机会主义行为，并采取应对措施。这些应对措施概括起来，称为公共治理机制。公共治理机制主要由制衡机制、激励机制和问责机制组成。制衡机制就是在公共责任业务流程中嵌入控制措施，通过这种措施发挥作用，抑制机会主义行为。激励机制是通过一些制度安排，改变责任主体的想法，使其主动抑制其机会主义行为。问责机制是对人责任履行过程和结果进行监视和督察，并对人的不当行为进行规制，这种监视和督察一般不是责任人履行公共责任之业务流程的构成部分，而是置于业务流程之外，监视着业务流程及其结果，并根据责任人履行公共责任履行状况进行奖励或处罚。

公共治理机制作为一个应对公共责任主体机会主义行为的整体构造，需要兼顾成本和效果，既不能一味强调效果，而不惜工本，也不能只考虑成本而听任机会主义泛滥。正是由于这些要求，公共治理机制必须由制衡机制、激励机制和问责机制组合起来，首先是制衡机制和激励机制发挥作用，通过制衡机制和激励机制较大程度上抑制公共责任主体的机会主义行为。但是，从成本和效果角度考虑，不能完全指望制衡机制和激励机制。所以，制衡机制和激励机制对机会主义行为的抑制尚不能达到可容忍水平。逃过制衡机制和激励机制的机会主义行为称为剩余机会主义行为，这种机会主义行为通过问责机制来抑制（激励机制对于剩余机会主义继续发挥作用），问责机制和激励机制不可能也没有必要完全消灭剩余机会主义行为，所以，责任主体最终还是会有一定的机会主义行为，如果达到了委托人能容忍的水平，则称可容忍机会主义行为，委托人对这种机会主义行为不介意。上述公共治理机制构造及其对机会主义行为的抑制过程如图1所示。

图1.公共责任、机会主义和公共责任审计

（四）公共责任审计

审计是一种鉴证机制，鉴证机会主义行为是否存在。所以，审计属于问责机制。作为问责机制构成要素的政府审计，最基本的问题有两个，一是审计谁，二是审计什么。审计谁，也就是审计对象的确定。由于公共责任存在多个层次的委托关系，如果将代议机构以下的责任主体作为审计对象，则政府及其机构都是审计对象，所以，政府审计体制出现了审计机关隶属于立法部门的现象。由于代议机构本身也可能出现机会主义行为，代议机构本身也可能成为审计对象，所以，政府审计体制出现了审计机关隶属于立法部门和审计机关不隶属于任何权力部门两种类型。如果只是将行政机构作为审计对象、政府本身及其委托人不作为审计对象，则政府审计体制出现审计机关属于行政系列。在这种体制下，政府本身作为审计委托人，审计对象是政府机构。所以，审计谁就是对那个层级的公共责任主体的机会主义行为进行审计。

审计什么，就是公共责任审计内容的确定。确定审计内容的原则有两个，一是问责需求原则，二是技术可行原则。所谓问责需求原则是指公共责任审计的内容应该基于公共责任委托人的问责需求出发，委托人关心什么公共责任，公共责任审计就应该将什么纳入审计内容。所谓技术可行原则是指公共责任审计内容由审计技术决定，如果审计技术无法做到，则不能作为审计内容。当然，公共责任委托人的问责需求在变化，审计技术也在变化，所以，公共责任审计的内容也会发生变化。

前文对公共责任做了三种分类，并以三种分类为基础，将公共责任机会主义行为也做了分类。现在，我们按这三类分类来分析公共责任审计内容。

按责任内容分类，公共责任可以分为财务责任、行政责任和管理责任，相应的机会主义行为表现为财务机会主义、行政机会主义和管理机会主义。财务机会主义最根本的问题是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为，对这种机会主义行为的审计技术已经较为成熟，是传统的审计领域。行政机会主义最根本的问题是责任主体在公共权力的使用过程中。对于这种机会主义行为的调查，与审计核心技术关联不大，一般不作为审计内容。但是，由于行政责任与财务责任、管理责任密切相关，所以，一些国家实行监审合一的模式，此时，行政机会主义也就成为审计监察内容。管理机会主义最根本的问题是不作为、作为不当。一般来说，政府及政府机构的职责和流程一般都有明文规定，从技术上来说，对其职责履行情况进行鉴证是可行的，可以成为审计内容。绩效审计就是这种审计业务的典型代表。

按责任主体分类，公共责任可以分为单位责任和个人责任，相应的机会主义行为表现为单位机会主义和个人机会主义。单位机会主义最根本的问题是公共责任单位对公共责任的不作为、作为不当或错误作为。由于公共责任单位的职责一般都有明文规定，所以，从技术上来说，将其实际履行的职责与法定职责进行对照是具有可行性的，可以作为审计内容。个人机会主义最根本的问题是单位领导对公共责任的不作为、作为不当或错误作为。一般来说，单位领导都有职责分工，从技术上可以界定其职责履行情况，所以，可以作为审计内容。

从责任履行视角分类，公共责任分为结果责任和过程责任，相应的机会主义行为表现为结果机会主义和过程机会主义。结果机会主义最根本的问题是公共责任主体偏离委托人的需求提供和配置公共产品。公共责任的结果可以用一系列数据来表示，这些指标可能分为财务数据和非财务数据。对于财务数据的审计已经有成熟的技术，对于非财务数据进行审计，是审计界正在探索的领域。一般来说，非财务数据如果有规范的计算方法和数据来源，则可以作为审计内容，否则，难以作为审计内容。如果一项非财务数据是公共责任委托人关心的，则应该建立规范的计算方法和数据来源，所以，一般来说，公共责任委托人关心的非财务数据应该作为审计内容。过程机会主义最根本的问题是公共责任主体在提供公共产品时不以令服务对象满意的方式来提供，或者高成本、低效率。公共责任履行过程审计可以借鉴质量认证体系模式。目前，已经有不少的公共机构为了优化其业务流程，引进了质量认证体系。