地方政府融资平台的风险分析及化解对策

摘要：近年来，在国家政策调控基调下，各级地方政府融资平台迅速发展，推动经济增长。随着欧洲债务危机的爆发，地方融资平台潜在的财政金融风险正在不断积聚和扩大，甚至对财政金融体系的安全造成了隐患和威胁，引起了中央政府及社会各界的广泛关注。建立风险防范措施和完善体制政策势在必行。

关键词：地方融资平台 风险分析 风险化解

如何才能实现地方融资平台的健康发展？本文在客观全面的剖析地方融资平台蕴含的风险的基础上，从平台本身、地方政府、银行这三个层面提出了规范平台健康发展的一系列切实可行的对策建议，期望能够为正在开展的治理工作提供一些参考。

一、 地方政府融资平台现有风险分析

（一）平台本身存在风险

截至2011年9月末，全国有地方政府融资平台10468家，平台贷款余额9.1万亿元。已退出平台、纳入一般公司类贷款管理的（监测类平台）1974家，贷款余额2.9万亿元；仍按平台贷款管理的（监管类平台）8494家，贷款余额6.2万亿元。从财政风险的角度进行分析，地方政府的过度举债，导致平台公司的实际资产负债率过高，地方财政收支紧张，无法偿还到期债务。公益性项目需要财政资金维持其正常运营，但是财政收入又具有不稳定性。经营性项目，如路桥、地铁等，能有一定的现金流，但是该项目投资金额巨大、建设周期长、收益较低，极易受到外部环境的影响导致其现金流难以预测，进而引发财政风险。

（二）地方政府原因存在风险

发行地方政府债券，不仅有利于分散银行等金融机构的信贷风险，也有利于地方公共收支的透明化，还为广大社会投资者提供了一种低风险的投资渠道。以前，我国《预算法》规定地方政府不能独自发行债券，然而随着地方经济实力的不断增强，个别经济发达的地区已经具备独自发债的能力。2011年10月20日，财政部网站《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市已开展地方政府自行发债试点工作。此番地方债的自主发行，被外界寄希望为地方债务市场化、公开化和地方财政透明化的契机，建立地方公共财政的开端。随着试点发债的范围不断扩大，地方政府融资平台蕴含的风险也越来越大。

（三） 从商业银行层面分析

1、思想认识上存在误区。商业银行一直认为将资金贷给有政府背景的国有企业安全可靠，因为有政府作担保所以发生坏账的可能性很小。同时在外部竞争激烈和内部考核的双重压力下，商业银行竞相争夺地方融资平台的贷款额度，以寻求新的利润增长点，导致信贷市场由卖方市场转为买方市场。

2、银行对融资平台的信贷审核不严，有一些银行对项目资本金未认真核实、项目未完成立项审批前就随意放出巨额信贷资金，还有的甚至竞相争夺政府融资信贷额度，导致过度授信，很可能造成财政风险挟持金融风险的局面，加剧了日后不良贷款的发生，引发系统性的金融风险。

二、化解地方融资平台风险的对策建议

建立健全地方政府的融资体系是一项长期的任务。只有政府和金融机构联手应对潜在的风险，规范融资平台，存在的一系列问题是可以解决的，风险也是可以控制的。下面从平台公司、政府、银行三个层面提出应对风险的政策建议。

（一） 平台公司层面

1、整合重组，推进“城司”向“特定目的公司”转变

现行的融资平台公司职能定位较广，城建的业务类型也相对混杂，公益性项目、准经营性项目、经营性项目混营，使得政府难以把握对平台公司的财政支持力度。 推进“城司”向“特定目的公司”转变即对现行的混合型融资平台进行区分，进行资产剥离和重组，逐步形成专门承建公益性项目、准经营性项目和经营性项目的三类平台。此举措可带来以下几方面的好处：一是不同类型的平台可采用不同的运作模式。经营性项目的平台交给市场主导，公益性项目平台交给政府主导，准经营性项目平台采用公私合营的方式。二是明确不同类型的平台的还款来源和责任人。经营性项目平全依靠项目自身的经营收益偿还，公益性项目平台的还款依靠财政拨款，准经营性项目平台的还款主要是项目自身经营收益，不足部分由财政补贴。三是针对不同类型的平台制定不同的风险监控系统。经营性项目平台可完全按照商业化的贷款评估原则进行，公益性项目平台要将政府的财政收入、负债情况纳入贷款评估范围。

2、构建平台公司的法人治理结构

切断平台公司与政府之间的“血缘”关系，将其作为独立的法人进行市场化运作，规定政府官员不得兼任其管理人员。平台公司应该与政府建立明晰的产权管理，使其成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的市场主体；采用现代企业运作方式，明确董事会、监事会及其管理层的权责分工，提高公司办事效率。还要努力提高公司的信用等级，降低融资成本，做好项目的可行性研究和未来收益预测，为金融机构提供切实可行的收益前景分析，消除其收回信贷资金的疑虑。

（二）地方政府层面

1、完善现行的地方政府政绩考核体系

对地方政府工作的评价不应只看投资规模、投资增速、融资额度等硬性指标，还要考虑政府对信贷资金的使用效率及投资项目的运行状况，将行政效率、环境保护、社会治安、公共设施、公民教育等纳入考核内容，构建科学的考核体系，防止出现地方政府为了政绩盲目投资的冲动。

2、建立地方政府融资平台债务的偿还保障机制

地方政府应制定完备的还本付息计划，建立专门的偿债基金，并将全部的债务资金投资收益纳入该基金中，不得挪作他用。另外针对公益性项目，由于其投资收益不足以还本付息，所以应在每年年初制定预算时从地方经常性收入中提取一定比例用来弥补其资金缺口。

3、加强融资平台的联合监督机制

国库部门对预算内资金用于融资平台项目应加大柜面监督力度，杜绝违规行为的发生。财政部门应禁止向融资平台公司提供违规担保或还款承诺，制定合理的还本付息计划并进行日常监督。将融资平台的投资项目纳入人大监督体系，提高项目的可行性。各级财政部门还要定期对各级政府融资平台的负债情况进行统计，及时摸清地方政府的债务总量、结构和期限，并将该信息上报给银监局。

（三）银行层面

1、对现存的融资平台贷款“解包还原”和重新立据。

逐笔梳理贷款，摸清融资平台公司的现状及潜在风险，然后将“项目包”逐个打开，重新评审，对项目的合规性、现金流和可偿性进行重新评审。目前各贷款行正在开展此项工作。

2、严控新增贷款，分类审批

区域选择上，制定人均GDP、市级财政收入和近三年增长率等指标门槛。行业选择上，优先支持行业不良贷款率低、项目现金流有保证的交通运输领域，如公路、桥梁、铁路、机场、城市公交等领域。客户选择上，重点支持法人治理结构比较健全、项目运作规范、资产实力强、政府重视程度高的融资平台公司。在授信管理上，控制好授信总量，核定政府授信上限，避免过度授信。

3、加强信贷风险防范

进行详细的贷前审查和贷后监督，对融资平台的还款来源进行合理分析。加强资金流向的监控贷款行在授信前有权在银监局查询当地政府的负债情况，防止地方政府过度融资行为。

中国目前正处在工业化、城镇化进程的加速发展时期，基础设施建设所需资金数额巨大，各级政府在推动城市发展、改善公共服务方面的作用依然显著，这意味着地方融资平台将在一定时期内为地方政府提供重要的融资作用，其积极意义值得肯定。为此，各地融资平台公司、政府及监管部门、银行三个主体应从有效防范财政风险和金融风险的方面着手加强对地方融资平台的管理，构建规范的地方融资平台系统。

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