地勘单位体制机制改革探析

摘 要：本文从地勘行业改革历史回顾、 地勘单位改革存在的问题和加快地勘单位体制机制改革的措施三个方面对地勘单位体制机制改革进行了探讨。我国的地勘单位改革方向已经非常明确，但是现存的体制和机制不顺成为改革的重大障碍。因此，地勘单位改革的首要任务是进行体制上的彻底改革，取得进入市场经济的企业身份。

关键词：地质调查；人才；队伍建设

2009年2月，国土资源部发起了“地质找矿改革发展大讨论”活动，汪民副部长提出“要突出重点，破解难题，创新机制体制”的目标任务，要求地勘队伍改革要与地质找矿和矿业权管理协调配合，从而促进地勘单位改革发展。

在新时期新形势下，国有地勘单位的改革和发展重新被确定为重要工作。国有地勘单位改革的历程在政策上主要由3个文件体现。

1997年《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（[1997]37号）下发，将原地质矿产部所属的各省（自治区、直辖市）的地质勘查单位统一划归各省（自治区、直辖市），由省级人民政府国土资源主管部门归口管理，并逐步实行企业化经营，其中有一部分公益性工作仍然实行事业管理。同时，在政策措施中明确提出“地质勘查单位转让国家出资形成的探矿权时，允许将部分或全部价款转增国家资本金”。

2001年，下发《国务院办公厅关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》（[2001]2号），对国家经贸委管理的冶金局、煤炭局、石化局、建材局、轻工局所属地勘单位进行改革，提出了“政企分开，政事分开”的原则，实行基础性、公益性、战略性地质勘查工作和商业性地质勘查工作分体运行。同时明确“实行企业化经营的地勘单位，不受地域和行业的限制，既可以承担国家基础性、公益性、战略性地质勘查施工任务，也可以承担企业投资的地质勘查任务，或投资矿产勘查和开发，成为矿业权的经营者或探采一体化的资源公司”，并要坚持“一业为主，多种经营”。上述2个文件，明确了我国从事地质勘查单位的事业属性和企业化改革方向。

2003年，《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》（[2003]76号）进一步明确“维护企业化经营的国有地质勘查单位的合法权益”，“国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权、采矿权，符合规定并经批准，其价款的部分或全部转增为国有地质勘查单位的国家资本金”。 这些文件从政策上明确了地勘单位改革的方向，即保留国有地勘单位事业编制，但是在发展上要求进行企业化改革，逐步实现公益性和商业性地勘工作的分离。

1 地勘行业改革的历史回顾

20世纪80年代末，原地矿部提出了“地勘队伍社会化、地勘单位企业化、地质成果商品化”的改革目标，拉开了地勘单位改革的序幕。2006年上半年，国务院颁布了《关于加强地质工作的决定》，使沉闷多年的地勘单位改革工作前景豁然开朗。从2009年4月份持续至今的地质找矿改革发展大讨论，使地勘单位改革问题重新引起关注，并被有效推进。这些在地勘单位改革发展历史上堪称具有里程碑意义的大事，不仅象征着国家对地勘单位改革的决心，更是地勘单位改革不断深化的主要推力。在国家层面强力推动改革的同时，省级层面的推动力也在不断加强。

1.1 我国地勘单位的改革阶段

国有地勘单位改革的第一阶段是20世纪80年代至1993年。这一阶段的改革是“摸着石头过河”的初级阶段，改革没有触及体制，是计划经济体制下地勘队伍内部运行机制的渐进式改革，属于浅层次改革。1993-1999年为改革的第二阶段。客观地讲，这一阶段国家对地勘行业的改革思路、方向是正确的， 即一方面成立由国家掌控的公益性地质队伍，从事公共产品的服务；一方面将大量的地勘单位从中央下放到地方，成为从事商业性地质工作的地勘企业，也就是我们现在所提的“事企分开、公商分离”。然而，在公益性地质队伍组建、大量地勘单位属地管理的同时，地勘单位并入企业集团或改制为企业的路却没有走下去，导致属地化管理后地勘单位并没有按文件要求转企改制，而是继续“戴事业单位帽子”，甚至级别也未作改变。这一时期国家财政对地勘工作的投入占财政支出的比例由1.17%降到0.71%，年钻探工作量由20世纪90年代初的341万m 下降到20世纪90年代末的71万m，地勘单位的改革至此戛然打住。从21世纪初到现在，“戴事业帽子”、走企业路子成为地勘单位改革的第三阶段。这一时期地勘单位在属地化管理中中断了企业化改革，不仅使公益性地质工作和商业性地质工作无法分体运行，也使大量的地勘单位因事业费而小富即安、小进则满， 迷失了改革方向。

我国30多年来的经济体制改革，使我国的公益性地质工作基本与国际接轨，矿业开发尤其是能源开发也基本与国际接轨，但作为商业性矿产勘查主体的初级勘查公司却未能与国际接轨，大型矿业公司的综合实力与跨国矿业公司相比还有较大差距。尤其是初级勘查公司的缺位，使商业性地质工作主体缺位，公商分体运行也成为一句空话。

1.2 我国地勘队伍设置显著特点

我国地勘队伍是在计划经济体制下形成和发展起来的，当时的体制设置有三个显著特点：第一，地质工作的经费（资金）全部由中央财政支付；第二，地勘单位是国家设立的事业单位，根据国家下达的计划拨付经费，随着地质工作任务的完成对经费予以核销；第三，担负着职工和单位的社会管理职责。由此可见，地勘单位同时担负着政府、事业单位和企业等应承担的三个方面的职责。地勘单位改革的目标是实现政、事、企职责的分开，即地勘单位的社会管理职责由政府负责，事业单位职责由规范的公益性地质调查队伍承担，通过原地勘单位的改革，培育一批适应市场经济、规范的勘查企业，形成矿产勘查市场主体。

2 地勘单位改革存在的问题

国有地勘单位的改革虽然有一定成效，但是，地勘单位的改革过程中一直存在矛盾和问题。作为被改革的地勘单位和地方政府、中央管理部门，由于经济社会发展的要求，导致利益要求不同，从而对于地勘单位改革方向和定位存在一定争议。

2.1 地勘队伍的事业单位性质与走企业化发展模式的改革体制出现矛盾

这一矛盾表现在两个方面：一方面，在改革初期，国有地勘单位属地化后，对地勘单位实行事业化管理，但要求其进行企业化发展。这一政策对地勘单位的稳定和国家公益性地勘工作的发展起到了关键的稳定和依托作用，在改革过程中应该给以肯定。但是，随着改革的不断深化，地勘单位事业化管理的体制和机制却制约了其发展。在进入市场的初期还能够简单发展，但是随着以资金、资本等形式进行发展的过程中，由于事业的体制不能满足市场化的要求，从而使得地勘单位在实际操作上不能剥离其资产和资本，不能运用相应的市场工具和与社会项目合作，由此矛盾日益凸现。另一方面，由于地勘单位在历史上形成了一些惯有思维和观念，对于事业体制在思想上依然依赖至深，面对市场不愿意轻易摘掉事业的帽子，但是，市场化的改革又要求其必须尽快改变这种体制。因此，地勘单位改革在体制上和思想上存在着重大矛盾。

2.2 地勘单位仍然处于为政府和企业打工的地位， 没有真正成为市场主体

目前，地勘单位主要是承揽来自政府和企业的地勘项目，从而参与到地勘市场中来。其中地勘单位与政府进行项目合作的形式包括两种：一种是承担国家地质大调查项目，地方政府申请到中央地质调查项目以后，对地方所属地勘单位进行招标并进行任务分解，地调费用也相应拨付，然后按照项目组织规则进行检查和成果验收，地勘队伍对项目资金没有自主使用权利，对项目费用不能结余留用；一种是地方性质的地质调查工作，其组织过程和国家大调查基本相似，地勘成果完全提交给地方政府，地方政府在对找矿成果形成矿业权后，进行市场招拍挂出让矿业权，政府和地勘单位对地勘成果没有分配和共享关系。

2.3 地勘单位在制度和政策上不具备可持续发展条件

一是地勘单位在承担项目上没有成果分配权，政府在政策上没有考虑地勘单位技术和智力投资，不能取得这部分成果收益，也因此不能通过主业形成一部分自有资金的积累；二是地勘成果形成矿业权时，国家政策和法律没有对地勘单位赋予优先取得的权利；三是在政府出让矿业权时，地勘单位缺乏资金，不能与社会资金竞争，往往不能通过市场竞争方式取得矿业权；四是地勘单位虽然在历史上形成了一部分矿业权，但是由于不具备自己开发的技术和资金，因此，探采一体化对地勘单位存在困难；五是地勘单位没有足够的资金对自有矿业权进行维护和投入。

3 加快地勘单位体制机制改革的措施

3.1 地勘单位要努力争取政策，积极稳妥地推进改革

地勘单位是改革的主体，必须坚定信心，积极主动地加快改革步伐。要认真细致地分析单位人员、技术、产业、资产等现实状况，制定、设计好改革方案，明确改革的目标、分类、发展方向和实现的路径。要积极与地方政府、国土资源等部门沟通、汇报，寻求理解和支持。鉴于地勘单位企业化改革的现实状况，改革方案的设计要充分考虑地方和自身实际，充分考虑支持政策的争取情况。对于争取政策比较困难、自身发展基础比较薄弱的，要积极争取划入社会公益类，争取一定的过渡期，解决历史遗留问题，增强单位生存发展能力，逐步进行企业化改革。对于优惠政策争取得好、自身发展快、地质勘查市场广阔的地勘单位可争取划为生产经营类，尽快转为企业，建立现代企业制度。

3.2 相关部门要切实加大对地勘单位改革的支持力度

相关部门是改革的参与者，是改革政策的出台者和直接落实者。要进一步加深对地勘单位改革的了解，转变观念，转变职能，真正理解和支持地勘单位改革发展。特别是，各省区国土资源管理部门是地勘单位改革最重要的参与者，是各省区改革政策出台的重要参加者和协调者。要按照政事分开的原则，进一步发挥好行业管理职能，积极培育地质勘查和矿业权市场，搞好地质勘查、矿业开发执法检查和服务，为地勘单位创造良好的市场环境。

3.3 地勘单位投资体制改革与机制创新

实现事业体制向企业体制彻底转变。地勘单位在实行事业单位向企业化改制的过程中，并未形成真正的投资主体。因为事业体制下的地勘单位不是真正的企业，从投资主体上讲，国家仍是投资主体，基本事业费仍在起着支撑作用。在这样一种体制下，地勘单位投资主体不可能以真正的投资者身份出现，投资运行不可能顺畅。要构建投资主体，必须改革地勘单位管理体制，实现企业体制彻底转换。

3.4 必须重视继续深化地勘单位产业结构调整

产业是地勘队伍的载体，是实现地勘单位企业化的前提和基础。从原地质矿产部提出地勘单位“三化”改革设计以来，实际上已开始重视培育地勘单位优势产业发展的努力。在当前勘查市场发育的条件下，应积极支持有条件的地勘单位加强地质勘查业的发展，充分发挥他们的产业优势，并应根据属地市场、政策和自身条件，创新思维，拓展领域，构建本单位产业结构；同时支持推进以局为单元开展产业结构调整，并与管理体制改革、队伍结构调整相结合，实施全局资源优化配置，产业结构优化，把各产业做大做强，这对推进地勘单位企业化是十分重要和基础的一步。

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