国有资本管理、监督与营运机制问题探析

一、理论基础

（一）国有资本 从经济学的角度分析，国有资本应当是国有资产的价值表现。我国出台的《企业国有资本与财务管理暂行办法》中将国有资本定义为：“国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”我国学者郭复初则将其定义为国家的所有者权益，是国家在其投资的企业中所享有的净资产。从会计学的角度，资产表现为资产负债表左边的部分，它是负债和所有者权益的加总。资本被视为所有者投入的资本及资本的增加值，是资产的价值形态，表现为资产负债表右边的所有者权益，其范围要小于资产的范围。国有资产即由国家过去的交易或事项形成，由国家拥有或控制，能够给国家带来经济利益的资源。国有资产可以分为经营性的国有资产和非经营性的国有资产。其中，经营性国有资产是最为重要的组成部分。因此，本文所指国有资本是具有经营性的国有资产的价值表现，包括国家投入的资本及其增值部分。

（二）国有资本监督 国有企业在委托的链条中，国家作为资产的所有者是委托方，代表国家行使经营管理权的是出资人机构，如国资委。委托问题的存在必然导致国有资本监督。监督是指监督方通过对被监督方的行为进行合法性、有效性的检查，以制衡被监督方的不正当行为。因此，国有资本监督是指监督主体利用系统合理的方法对监督客体行为的合法性及有效性进行检查的行为。国有资本的监督包括内部监督和外部监督，内部监督是国有企业内部监督机构实行的监督；外部监督是国有企业外部的监督机构实行的监督，如会计师事务所、财政部、审计部等进行的监督。

（三）国有资本的营运 资本营运是指营运主体所进行的资本运作活动的总称，这些活动的目的是为了实现资本的保值增值。因此，国有资本的营运即国有资本的营运主体为实现国有资本保值增值所开展的一系列资本运作活动的集合。国有资本的营运主体为政府指定的国有公司或国有控股公司。国资委间接参与国有资本的营运，主要行使国有资本所有权职能。资本营运的客体是控股公司所持有的国有资本以及在控股公司所有者权益中享有的份额。国有资本的营运方式主要是资本运作，包括投资、参股、入股、控股、收购、出售、转让、兼并等。

二、国有资本管理、监督与营运现状

（一）国有资本管理存在的弊端 国有资本管理由国家及其受托机构来完成，主要有计划、领导、组织、控制等四部分来组成，改革开放以来，虽然我国在提升国有资本管理效率方面取得了很大进步，但是仍然存在以下问题：

（1）管理主体的多头化。受传统管理体制的影响，国有资产所有者的职能被政府分割，并由多个部门实行，这就导致了国有产权的多头化管理。在多头化管理模式下，每个管理部门都可以向国有企业发号施令，国有企业要向各个政府部门负责。这容易导致两个极端问题：一方面，多个管理部门一起发号施令，出现重复指令甚至相互矛盾的指令，致使企业无所适从；另一方面，当需要承担责任时，由于主体不明确，又会出现无人承担责任的情况。这种管理主体的多头化，实际上是管理主体的缺失。

（2）国有资本管理的流程过长。国有资本与一般资本不同，国家作为出资人享有净资产的要求权。而国家的出资人身份也是受托关系的产物。国有资本的真正所有者是全国人民，而这个所有者的数量过于庞大且分散，所以其不具备足够的动机进行经营管理，属于消极的管理者。而这个问题的解决一般是由政府代为行使管理权，这是第一层委托关系。事实上，国家不可能直接进行国有资本的管理，所以会委托其他方行使管理权，这是第二层委托关系。这就出现了我国由上而下、逐级管理、逐级委托的情况。在这个环节繁琐的委托环节中，委托方和受托方之间存在不对称信息，容易出现逆向选择和道德风险等问题。

（二）国有资本监督存在的问题 具体如下：

（1）外部多头监管问题。监督力度以及监督的有效性深度左右着国有资本的运行效果的好坏。国有资本的监督也应当包括来自内部的监督和外部监督。内部监督即自由监督机制，内部监督非常重要，对国有资本运行的内部情况了如指掌是不可或缺的，但是由于受到利益的驱使，我国内部监督在某些国有企业收效甚微。外部监督是来自于国企组织外部的监督，包括财政部门、税务部门、中介机构等。三种外部监督同时有效发挥作用是形成良好监督效果的前提，。但是在我国国有资本的监督问题中，监督主体之间的权责划分的不甚明确，导致了多头监管问题的出现。

（2）内部财务监督意识薄弱。作为监督的重要组成内容，我国国有企业的财务监督也包括三个方面：政府财务监督、社会财务监督以及自我财务监督。国资委、财税、审计以及政府主管等部门对企业实行的监督谓之政府财务监督；会计师事务所、审计师事务所中介机构所实施的财务方面的监督即社会监督。研究发现最直接、最全面、最有效的监督是国有企业内部自我监督，但是因为企业内部监督意识薄弱，且内部自我监督具有弹性和随意性，导致长期以来内部监督没有受到足够重视，监督机制也相对乏力。

（3）监督体系效率低下。国有资本监督体系的完善及有效运行是国有资本保值增值的基础。与一般资本不同，国有资本的实际所有者是人民，人民委托国家对其资产进行管理，而国家进一步委托国有公司或国有控股公司对国有资本进行管理。因此，国有资本的运行存在潜在的委托风险。为缓解这种委托问题，我国构建了相应的监督机制。由国资委及其他相关部门对国有公司及国有控股公司进行监督。虽然这种监督体系在一定程度上缓解了委托问题，但是其监督效率较为低下，主要表现为匮乏相应的法律监督机制、初级监督主体监督动机薄弱以及缺乏有效的市场约束等。

（三）国有资本运营现状 国资委的成立在一定程度上缓解了政资不分的问题，国有资本的运营仍然存在以下问题：

（1）中央与地方管理权限边界模糊。现行国有资本实行国家统一所有、分级管理的运营模式，但是并没有明确中央和地方各自在资本运营管理中所享有的权利和承担的责任。这就导致产生如下问题：不利于多元化市场的形成；不利于产权重组和变革；不利于协调中央和地方的关系。

（2）国有资本运营效率低下。国有资本运营效率低下，流失严重。目前其问题主要表现为：第一，产业结构不合理。据调查显示，我国国有资本广泛分布于众多行业、领域。而这些行业中有多数是规模小、不具有竞争力的企业，经过调查统计，资不抵债的国有大型企业很多，2003年国有控股企业就有1.3万户出现亏损。其次，企业治理结构难以形成规范有序。当前，我国国有资本大中型企业在公司制改革中存在诸多问题，如改革范围过于狭窄、“一股独大”问题等，这些都阻碍了国有资本的有效改革，不利于形成规范的企业治理结构。

（3）国有资本所有权与经营权未实质性分开。导致国有资产流失严重的罪魁祸首是国有资本的所有权与经营权没有实质性分离所造成的。国资委不但是国有企业主要的出资人，也是第一大老板和管理者。实质上国资委代表政府行使出资权之后，经营管理权应当由经营管理机构来运行操作。但是，在实际运行过程中，政府各部门只注重投资而不注重产出，有些政府官员纸上谈兵，不进行实地考察、未经科学论证即重复盲目的建设，从而导致国有资本的大量流失。

三、国有资本管理、监督与营运机制完善措施

（一）国有资本的运营及管理 包括以下方面：

（1）管理运营体制人格化。国有资产，亦为全民资产，其真正的所有者应该是人民，只是人民所有权的职能为国家代为行使，国有资产包括经营性的国有资产也包括非经营性的国有资产。国有资产的价值表现即为国有资本。国有资本具体表现为国有资产管理职能的实施者（各级政府及其主管部门）或其任命的机构长期占有使用并实现增值的那部分公司资本金。界定国有资本的运营主体，权责分明，使主体人格化，是规范化国有资本运营方式的基础。

（2）运营方式的规范化。构建国有资本管理体制并使之有效发挥要求对国有资本的管理方式进行变革，更新管理理念、制定适应新体制的管理制度，实现国有资本一体化经营，避免出现“两张皮”的情况。转变运营实体与政府之间的关系，变行政隶属关系为资本经营关系，而这体现为一个链条关系。第一环节是国有资产管理委员会，属于行政管理部门，负责向政府报告信息，同政府之间属于行政隶属关系，代表政府行使国有资本管理权、运营权、受益权和处置权。国有资本运营公司同被投资方之间则不是行政隶属关系，体现为所有者同经营者、所有权同经营权之间的关系，是联系政府与实体运营公司之间的中间环节。如此，从政府到国有资本监督管理委员会、再到国有资本运营公司，最终到被投资实体，形成了一个链条关系。这就要求我们在对国有资本管理的过程中遵守客观规律、进行规范化管理。

（3）考核方式的科学化。优化国有资本监督及运营，提升国有资本运营效益，要求不断规范化和科学化国有资本运营及管理的考核方式。考核包括三个层面：政府对国有资产管理委员会实施的考核；国有资产管理委员会对国有资本运营公司实施的考核；国有资本运营公司对被投资公司实施的考核。考核的总体方向和目标即国有资本保值增值。保值要真实可靠，增值要最大化。因此，保证考核方式的科学化应当进行定量考核与定性考核相结合的方法，考核的层面涉及经济效益考核、重大问题考核以及政策法规考核。

关于经济效益的考核，应当综合运用定量分析和定性分析。以定量分析为主，用数据说话，构建科学的绩效考评指标体系。在构建考评指标时，应当遵循重要性和相关性的原则。相关性，即所选取的指标同决策相关，不能照搬书本上的指标，而要结合实际决策中的要求。重要性指在构建指标时应当保持重要性原则，避免眉毛胡子一把抓，力求所设计的指标具有科学性、客观性、可操作性。重大问题的考核即针对于专门性、重大性问题所设计的考核方式，包括定量考核和定性考核，在重大问题的考评中，因为涉及诸多不确定因素，因此，在追求定量数据准确性的基础上，要求提升定性考核的科学性。

（二）国有资本监督 财务监督是整个的监督的核心内容，自改革开放以来，我国关于国有资本的改革分别经历了放权让利、承包经营、建立现代企业制度等阶段，企业逐步成为自主经营、自负盈亏的独立的商品生产者和经营者，同时对于国有资本的监督尤其是财务监督至关重要。

（1）建立健全相关法律机制。为提升国有资本的运营及监督的规范化，国家应当构建相应的体制法律体制，从法律的层面对国有资本的监督即运营加以界定。规范化国有资产管理中的统分关系并使之科学化，国家应当制定相应的法律法规，完善中央政府以及地方政府的法定代表人职责，明晰权利和责任，明确其所有者权益，实现权利与义务的统一。只有如此，才能确保国有资产管理体制改革的顺利完成，才能巩固改革的成果，才能维护所有者的利益，最终实现整个国有资产的保值和增值。同时还应当健全与国有资本财务监管相关的法律和制度规范，如明确国有资本运营主体作为出资人代表的特殊企业法人地位等。

（2）完善法人治理结构。进一步健全公司法人治理结构、投资风险控制机制和内部监督管理机制，建立和完善有效的国有资本出资人监管体系，是以被监管的国有企业建立现代企业制度和科学的公司治理结构为前提的，因此，在完善法人治理结构的过程中，应当切实做好以下几点：一是推行真正的法人治理，而非仅重形式不重实质；二是完善董事会、监事会、经理层等机构设置，提高法人治理效果，包括规范、完善董事会机构、强化监事会的职能、保障国有资本经营预算制度应与新的国有资产管理体制和运营机制相适应；三是加强国有资本经营预算的批准、监督与决算审计，具体包括三个层次：第一层次指的是各级人大对同级国有资产委员会的监督，此层面的监督依赖于国家的法定权利。第二层次指的是各级财政部门对国有资产委员会所进行的监督，财政部门的角色是预算主体。第三层指的是各级国资委对作为一级运营实体对国有资本运营机构的监督，各国有资产经营机构进行预算编制并将其上报国资委，在国资委审核之后再将其上报给人大，人大组织相关部门对预算进行审计或委托其他部门进行审计，将审计结果上人大报告。四是提升对高风险业务的管理水平，加大对高风险业务的清理力度。五是加强企业改制过程涉及的国有资产产权转让制度的规范化。在对国有资本监管局限性从市场机制、政府管制以及传统法律调整机制进行分析可以得出：企业国有产权转让监管失效的根本原因是不健全的监管制度，通过制定一部专门的国有资产产权转让的法律，用强制权力等各种手段干预企业国有产权转让活动，才能弥补现行监管制度之局限。

参考文献：

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