从欧债危机看我国的地方政府债务风险

摘 要：欧债危机的久拖不决以及美国底特律的城市破产事件，使得中国地方政府的债务问题再次得到人们的高度关注。本文把欧元区与中国的货币、财政政策的统一性进行对比，得出两者有相当大程度相似性的结论，从而从欧债危机的解决思路推演中国地方债务危机一旦爆发的解决路径。

关键词：欧债危机；调控；地方债务

作者简介：袁战（1964-），男，正德职业技术学院，工商管理系，高级工程师。

中图分类号：F810.5 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.31 文章编号：1672-3309（2013）09-67-03

一、欧洲央行与欧债危机

欧元区是由欧洲12国组成的单一货币区，货币政策由欧洲央行掌握。欧洲央行可以看成是老的德国央行的放大版。德国的货币政策一直为世界各国所称赞，也是许多国家羡慕与效仿的对象，但是向他学习的国家没有一个有德国央行做得好。人们认为德国央行最大的成功之处就是央行是独立的货币政策制定机构，不受政府的领导，所以央行能专注于币值稳定这个单一目标，而不用考虑兼顾诸如经济增长、地区平衡等经济目标，更不需要为党派政治买单而出台各种短期的刺激政策，所以德国的货币政策极其稳健，调控精准，可预期性强，使得德国马克的币值长期稳定，成为受世界欢迎的硬通货。

欧盟实行统一货币，正是看中了德国央行的独立性，以德国央行为蓝本设计了欧洲央行，以为德国的经验表明货币可以独立于政治权力而存在，运转良好的德国央行模式能够帮助欧盟把货币政策制定权从各国政府手中剥离出来，打造一个币值长期稳定的欧洲统一货币，为各国政府专心制定经济发展政策提供良好的货币环境，从而把德国的成功推广到所有欧洲国家，形成一个超级强大的经济体。所以欧盟在政治一体化没有实现的时候就首先实现了货币一体化，期望借助货币一体化推动经济的一体化，进而推动政治的一体化。

在设想欧洲统一货币的时候，欧洲的政治家们看到了财政政策对货币流通的影响，害怕各国政府自行其是，不同国家相互矛盾的财政政策会干扰欧洲央行货币政策的有效性，甚至通过财政政策把国内经济的矛盾转嫁给欧洲央行，所以马约中规定，欧元区各国的财政赤字不能超过GDP的3%。

如今久拖不决的欧债危机表明，以上想法无疑乐观了一些，影响货币政策执行效果的不仅仅只有财政政策，与社会经济的其他许多部门都有千丝万缕的联系，特别是德国央行虽然独立行使制定货币政策的权力，但是货币政策的贯彻运行是需要社会其他部门的支持与配合的，尤其是需要行政权力的强有力干预，这样的干预有时是以牺牲局部区域的经济发展甚至经济利益为代价，没有这样的保障，再好的货币政策也无济于事。对于管理能力差的政府，没有了货币政策制定权，只是封堵了经济危机的一个宣泄口，并没有消除危机的根源，相反各国政府通过政府债务和统一的债务市场，把危机更快地宣泄到整个统一货币区。没有统一货币时，货币边界就是危机的一道自然防火墙，统一货币后，这道自然防火墙撤掉了，欧洲各国政府不得不手忙脚乱地用各种政治经济手段堆砌新的防火墙，以防危机之火烧到自身。

欧债危机爆发后，有人把它归咎于各国都没有遵守马约关于财政赤字的限制性规定，所有国家都突破了上限。实际上马约的这条规定本身就是不合理的，无法长期遵守。货币政策与财政政策相互配合，才能实现经济目标，这已经是共识。马约的这个条款捆住了各国政府的手脚，本来货币政策这只脚已经被从政府的身上砍掉，现在又把另一只脚捆绑起来，欧盟各国政府如果完全按马约的规定做，实际就是放弃自己的经济调控责任，而完全寄希望于央行的调控，这样各国政府实际不能指望制定或完成任何的经济发展目标。而就整个欧盟来说，也只有货币政策这一只脚，无法前行。所以马约的规定，在欧元启动的一定时间内作为短期的约束是可能的，要想成为长期的制约，是很困难的。

随着欧债危机的发展和深化，现在人们对这次危机发生的根源看得越来越清楚，那就是单一货币政策与多种多样的社会政策特别是各种福利政策不匹配。在实行了单一货币以后，人们，包括政治家、投资者与普通百姓都没有从统一的政治经济联合体的角度看待身边的问题，仍然用传统的观念看待统一货币带来的变化，对自己有利的欣然接受，认为是货币一体化的红利，对自己不利的极力抵制，总认为是别的国家的问题，应该由别人承担苦果。

二、中国地方债与地方财政政策

反观我们国家，幅员比欧盟更广阔，人口比欧盟更多，各地区经济发展的差异性比欧盟更大，现在全国实行的是名义上统一的货币与财政政策，由中央政府进行强有力的管控。但从历次宏观调控的效果来看，虽然全国性的目标是达到了，但对各地区经济发展的影响很不一样，每一轮经济周期往往是沿海某些发达地区经济率先复苏，大力扩张，很快进入过热区域，带动中西部地区缓慢复苏。当发达地区经济大面积高烧不退，影响整体经济健康的时候，国家出台调整政策，急踩刹车。这时中西部大部分地区的经济才刚刚复苏，进入扩张期，不得不跟着调控节奏减缓下来，造成东部与中西部地区的差距越拉越大。这样的调控也被调侃为某地生病，全国吃药。

一方面是中央政府意识到这种形式的调控对各个地区并不完全公平，开始逐步微调，在宏观调控中的某些阶段加入了区别对待的政策，有保有压，另一方面是在中央政府的默许下，一些地方政府找到了对付调控政策的办法，在最近的几轮全国性的政府宏观调控中，只有热度最高、影响最大、中央政府高度重视的地区降温，不少中西部地区经济发展速度在调控中不降反升，成为人们关注的泡沫严重地区。

这种不同地区在相同调控政策影响下的差异主要是各地区采取不同的财政政策造成的。事实上，全国的货币政策是统一的，各地方没有自己的货币，没有自己的央行，只依靠地方政府手中掌握的在当地市场份额中占比不大的城商行等金融机构对当地货币供给状况的影响微乎其微。地方政府主要是通过投资影响当地的经济发展状况，虽然实际投资中可能社会投资占大头，但地方政府的投入对社会投资有很大的影响与引导作用。

中央政府的财政政策大部分时间一直维持在“稳健”状态，在中国的财政体制下，财政收入大部分归中央政府，再由中央政府下拨给各地方政府使用，所以在纯粹的财政税收收入与支出这一块，地方政府不大可能与中央作对，只能“稳健”，否则可能会招致中央财政的惩罚，资金划拨不到位。地方政府的投资资金主要出自两块，一块是卖地收入，一块是各种隐性的地方政府债务，如地方政府融资平台所借的债务、BOT形式的建设项目及其他地方政府担保的债务等。

这几年房地产业高热，各地方卖地收入丰厚，投资热情高涨。但根据最近审计署的调查，正是因为这个原因，许多地方政府以未来卖地收入为担保，融入了大量的资金投入基础设施建设，实际已经把未来许多年卖地的收入变现，即使房地产热度不减，这一块的增量也有限。所以各地方政府继续实行激进的财政政策的资金来源只有负债这一块。目前中国的格局已经与欧债危机前的欧盟格局相似，全国有统一的货币政策，但实际已经没有统一的财政政策。“稳健”的只是中央财政，各地方基本实行的是“激进”的财政政策。虽然中央财政在整个财政支出中的占比较大，但是地方债务危机已经有可能影响到整个经济肌体的稳定运行。

三、如果中国地方发生债务危机可能的解决路径

欧债危机爆发后，中国中央政府与社会各界对中国的地方政府债务问题都非常重视，调查摸底，采取各种措施控制地方债务规模的增长。但地方政府与部分社会资金对此并不以为然，依然“大胆”投入，这除了政绩考核上的原因外，还有很重要的一条就是大家都认为中央政府不会坐视地方陷入债务危机而不管，也就是说，中央会“托底”。这种想法并非毫无来由，中国在上世纪90年代的债务危机，主要由各级政府、国企等负债形成的四大商业银行呆坏账比率在1999年超过39%，最后主要是通过中央政府的信用担保，对部分债务采取剥离，对国有银行股改，增加银行的资本充足率，提高银行存贷款利差等一系列组合措施，历经近十年时间才解决的。

但今天的情况已经完全不同了。银行从政府的出纳转变成了独立的金融企业，不再对地方政府俯首帖耳，今日中国的金融生态虽然没有西方高级、发达，但就基本架构而言，已经与西方相似，银行不会心甘情愿地接下地方政府呆坏账的包袱，一旦发生地方债务危机，其表现形式很可能与欧债危机一样，地方政府的信用危机是主要的，波及到银行形成呆坏账危机。从前面的类比中我们知道，现在中国与危机前的欧盟一样，地方没有独立的货币，因而也没有天然的危机防火墙，一旦某一地方政府发生债务危机，会通过统一的货币市场向全国扩散，看看欧债危机爆发后欧盟内部的争吵和危机的解决方案就可以想像中国如果发生这样的情况可能采取的路径选择。

在这次欧债危机中，作为欧洲经济火车头的德国并没有受到多大的影响。不但德国没有债务危机，而且德国的经济一直维持增长的状态，虽然受到危机国的拖累，增长的速度有所放慢，但没有受到根本的影响，而最先发生危机的国家都是一些小国，理论上说，欧盟救助危机国的实力是存在的，也是危机刚爆发时欧洲金融界与危机发生国的一致想法。但事实是，希腊债券减记，塞浦路斯存款被血洗，人们一向认为最安全的两项金融工具成为巨大风险的来源，造成大量投资基金巨亏和居民财产的缩水。

如果中国发生地方债务危机，中央政府的救助能力有限。目前中国不存在像欧盟的德国那样的稳健、发达，能够撑起经济半边天的经济区域，中国地方政府的行为模式是一样的，调控中的表现不同只是中央政府的关注度不同，脱离开中央的视线，各个地方都在想方设法借钱投入，越发达的地方债务负担越重。所以如果地方债务发生危机，不传染开来则罢，一旦传染开来，必定会拖累整个宏观经济陷入低迷，影响中央财政收入，使得中央无法对嗷嗷待哺的众多地方政府施救。第二即使中央政府有能力，也不会毫无条件的给予完全的救援，因为那样做有道德风险，会激起社会各界的抵制。实际上在历次宏观调控中，也发生过少数地方的债务危机中央政府并没有完全托底的情况，如广国投的破产、海南发展银行的关闭等。

如果中国发生地方政府债务危机，出于社会稳定的考虑，中央政府会推出一定的救援措施，可能不会采取像欧债危机中的极端做法。但即使中央政府托底，也是有限的，托的是民生的底，而不会是金融的底。所以所有的金融机构与投资人都要对地方政府债务给予足够的警惕，不要认为与政府打交道就可以放心，从而纵容地方政府不负责任的做法，不顾自身实力大量融入资金，否则，一旦发生危机，所有的参与者都可能血本无归。

参考文献：

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