基于城市化进程视角下的耕地保护

摘要：近年来随着我国城市化进程的加快，耕地数量的逐年锐减，我国耕地保护形势十分严峻，已成为影响我国社会稳定的重要因素。分析了城市化进程中耕地保护的现状和面临的困境，针对当前我国城市化建设与耕地保护之间存在的突出矛盾，试图寻求城市化进程与耕地保护协调发展的现实途径。

关键词：城市建设　耕地保护　协调发展

中图分类号：TU98　文献标识码：A　文章编号：1007-3973(2010)011-108-02

2009年，中国城镇人口已经达到6.2亿，城镇化率达到46.6％，与2000年相比，城镇人口增加了1.63亿，城镇化率提高了10.4％，年均提高约1.2个百分点。2006至2009年，每年新增的城镇人口数量大约为1500万人。因为基础设施、工矿企业、住宅等任何一个项目无不使用土地。据不完全统计近10年来每年减少耕地约1000万亩，按照这个速度计算的话，到2025年至少要减少1.5亿亩以上耕地。我国耕地保护的形势十分严峻。

1　当前我国城市化建设和耕地保护形势分析

1.1　当前我国城市发展迅猛，需要大量的土地做保障

当前，我国的城市化建设已经步入“快车道”。据《2001-2002年中国城市发展报告》预测，“到2050年，我国城年市化水平将提高到70％以上，到那时预计将会有约5亿农村剩余人口进城并转化为城市人口”。。他们同样需要占用土地，同时，随着国家经济在不断发展，原来城镇的不合理的产业结构需要做相应调整，对旧城的一些基础设施不齐全的地方和危旧住房需要改造。为了实现高度城市化，必然就要建设新城和扩大老城，这是社会发展的必然趋势，如此巨大的城市化建设的扩张必然需要有大量的土地做为保障，而其中大部分是耕地。

1.2　我国人均耕地少，耕地保护形势十分严峻

近年来随着经济的发展，违法违规用地、破坏耕地、撂荒农田的现象十分严重，耕地面积逐年减少，耕地面积己接近粮食保有量的下限。而且人口在不断增长，尤其城镇人口增长的速度更是快。用仅占世界耕地总面积的10％的耕地养活中国13多亿人口，而且耕地面积每年都在减少，这远远超过了土地的承载力。而且目前土地污染严重，土地生态系统脆弱，耕地保护急功近利，势必要从实际出发认识耕地保护的必要性和形势的严峻性。

2　城市化与耕地保护之间的对立统一关系

城市化建设是社会经济发展的需要，客观上要有一定的土地作为保障。近年来，我国的城市化发展迅猛，成为建国以来我国城市化发展的最快时期。据统计，1999年我国城市人口约4亿，城市化程度大约为30.9％。2009年我国城市人口约6.2亿。城市化率达到46.6％。2015年总人口逼近14亿，城镇人口首次超过农村人口，城市化率超过50％，据专家预测，我国到2050年，城市化水平将达到70％。从这样的发展速度来看，必须要占用大量的土地扩大老城，建设新城方能满足高速发展的城市化的需要。而被占用的这些土地中必然会有一部分是耕地，在所难免。但城市化进程的加快对耕地的保护也不是一定就都是弊端，城市化进程的加快对耕地的保护可以说是机遇和挑战并存。一方面，在城市化水平较低时期，城市的扩张主要在于城市占地面积的增加即外延式的扩张方式，而这种外延式的扩张方式必然占用大量土地，包括一部分耕地。而在城市化水平较高时期，城市的扩张不仅在于外延式的扩张，更多的在于土地空间的高度利用即内涵式的扩张，这样的扩张方式可以使得单位面积的土地能容纳更多的人口和产生更多的经济效益，所以从长期来看城市化水平的提高是有利于耕地保护的。另一方面，高度的城市化可以使大量的农村剩余劳动力转移到城市，这样就释放出大量的土地(包括农村建设用地和耕地)，把这些土地通过适当的方式整理后再投入到生产经营中，耕地的面积也就得到了一定的增加。并且农业人口的转移，有助于实现我国农业走规模经营的道路。

3　耕地保护的对策分析

城市数量的增加和规模的扩大必定要占用一部分土地，这就使得城市化建设与耕地保护之间产生了矛盾，但为了适应经济发展的需要，为了提高城市化率又不得不占用一部分土地，包括耕地。所以，问题的关键在于如何解决城市发展与保护耕地之间的这对矛盾。一方面，我们必须切切实实地保护耕地；另一方面，为了适应国家经济社会发展的需要，我们必须较快地发展城市，在发展城市中尽可能地减少耕地的占用，使两方面得到协调和统一。形势虽然严峻，但并不是无计可施。下面就城市化进程视角下耕地保护的对策谈如下几点看法。

3.1　提高粮食单产，确保耕地总量和粮食安全

中央政府已经确定了“18亿亩耕地红线”，这是我国粮食安全最低限度，各地方政府必须要采用一切行政措施，不惜一切代价加以实施和保护。要是吃饭出了问题，社会将得不到稳定，国家经济发展将无从谈起。所以耕地保护必须目标明确、思路清晰，耕地保护不仅是数量上的保护，关键是保持好原有的高产田和改造低产田，提高现有耕地的生产力。由于低产田和不易农地改造成本太高，各地应将工作重点放在中产田改造上。

3.2　提高人口素质，普及文化教育，坚决执行计划生育工作

当前我国人口素质普遍偏低，文化教育水平低下，在农村甚至还有很多文盲，这个群体思想陈旧，重男轻女思想严重，总认为人多力量大，人多是好事，大量制造人口，给我国带来了方方面面的压力，尤其是就业压力和吃饭问题。必须要做好计划生育工作，因为计划生育的作用在于引导和加速出生率的下降和生育质量的提高。而较高的国民素质有利于计划生育政策的推行，能够较好的控制人口数量的增长速度，同时人口的减少又可以减轻就业压力和吃饭问题。

3.3　建立合理的征地补偿、拆迁和利益分享机制

拆迁是资源的重组，可以大大提高土地的利用效率，间接的增加了耕地数量和减少了耕地占用。但拆迁的同时也引发了一系列的社会矛盾。因此，寻找各利益主体间最佳的拆迁、征地补偿和利益分享机制，是解决该问题的关键。具体可以从以下几个方面着手：一是拆迁、征地补偿市场化。二是为集体经济组织保留部分财产，三是提高拆迂、征地补偿标准。

3.4　严格控制大城市建设规模，不断挖掘城市建设用地潜力

现代城市建设应该要以节约利用土地为原则，严格控制大城市建设规模，充分挖掘土地利用潜力，不断提高土地利用集约化程度。各地政府应充分利用城市存量土地，严厉查处囤积土地现象；制定科学合理的城市建设规划方案，把重点放在挖掘和提升土地利用内涵上，杜绝政绩工程、避免盲目攀比、重视城市的软件建设。同时应加快旧城和棚户区改造步伐，促进现代化城市建设，把集约节约利用土地的理念应用于整个城市化建设过程中。

3.5　整顿房产市场，努力降低和稳定房价，严厉打击房地产投甜投机行为，提高商品房入住率

众所周知，当前我国房地产市场混乱，房价明显高于普通市民的购买能力，加上房地产价格增长迅猛，导致出现了很多房地产投资，投机行为，致使～方面很多普通老百姓买不起房，无房可住，而另一方面大量的新开发楼盘被投资方购买，出现了严重的新楼盘空置现象，极大的浪费了土地资源，据笔者实地考察，南昌某一高档别墅社区虽在8年前就已经开发完成，但是入住率不到10％，其他楼盘的高档公寓的入住率同样很低，而且这在全国的新开发楼盘中属于普遍现象。故国家应该采取措施降低并稳定房价，让普通市民能买得起房，并启动物业税等，防止投资／投机行为和购买多套房的浪费行为。

3.6　严格控制或禁止别墅和高尔夫等类似的低容积率项目的开发，多开发容积率高的项目，提高土地利用率

当前我国各大城市大量低容积率的别墅和高尔夫球场等项目的开发，这必然降低土地资源的利用率，在我国土地资源极度缺乏的前提下，这种低容积率的别墅和高尔夫球场等的开发项目理应被严格控制或禁止，同时鼓励开发容积率高的项目，提高土地利用率。

3.7　将从事土地资源管理及其相关工作的各级官员(包括干部和普通职员)的升迁与他们的工作业绩挂钩

开发区作为改革开放的试验田，客观上要求提高行政效率，实现开发区经济高速增长。但一些开发区会更多地追求经济的增长而忽视其他的影响。政策的倾斜和利益的驱动，使得各地掀起了开发区“圈地热”，据不完全统计，各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量，许多地方开发园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象十分严重。开发区用地铺张，土地闲置浪费严重。据国土资源部初步调查，在全国省级以上900余家开发区中，已经开发面积仅占规划总面积的13.51％，而且各园区之间为了引进项目而展开激烈的竞争，故意压低价格，甚至推出“零地价”、“负地价”，土地产出率非常低。除开发区之外的很多项目用地也都存在批而不用、未批先用、非法占用、违法交易的现象，土地交易市场非常混乱。可以将从事土地资源管理及其相关工作的各级官员(包括干部和普通职员)的升迁及现有职位能否保住和他们管辖区范围内的土地利用率挂钩来衡量他们的工作业绩。如果下属工作不到位，包括其领导一同受罚，下级领导干部有失职、违法批地等行为，其上级领导一同受罚。

在这样一个13亿多的人口大国里，解决吃饭问题，应该是各级(各届)政府工作的重中之重。任何建设都不能以牺牲粮食安全为代价。城市建设与粮食安全问题其实是一个对立统一的问题，只要本着集约节约利用土地的原则，进行科学规划和合理有效的利用土地资源，本着真心办实事的态度，用辩证的观点和有机协调的思路正确处理好城市建设与耕地保护之间的关系，就能协调好吃饭与建设这一对矛盾。