园林局景区体制改革实施方案市

为全面深化公园景区体制、机制改革，根据市委、市政府印发《*市深化改革创新体制行动纲要（*－2009年）》（锡委发〔*〕62号）和《关于全面深化园林绿化事业改革的实施意见》（锡委发〔*〕80号）等文件精神，结合实际，特制定市直属公园景区体制、机制改革实施方案如下。

一、总体目标

全面推进公园景区体制、机制改革创新，通过实施“管养分离”和“事企分离”等有效方式，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公园景区管理体制和与自身发展需要相协调的新机制；通过实施“规划、资金集约化，监管、服务标准化，养护、经营市场化”的管理新模式，逐步实现创新发展、市场运作、以人为本、稳步推进的新目标；通过不断提升公园景区品质，增强社会公共服务能力，实现经济效益、社会效益、生态效益的新增长。

二、基本原则

（一）创新发展的原则。顺应时展大势，追求长远发展目标，立足实际，开拓创新，构筑有利于公园景区快速发展的新体制、提升公园景区做大做强的新格局、增强自我发展的新实力，致力于为城市生态文明建设、公园景区协调发展和职工收入稳步增长作出新贡献。

（二）市场运作的原则。以适应市场经济发展为要求，市直属公园景区养护市场放开，引入市场机制和良性竞争机制，降低养护成本，提高服务质量和效率。市直属公园景区经营性项目，通过专业公司实行企业化运作，与市直属公园景区管理处之间实施资源有偿使用。

（三）以人为本的原则。重视职工利益的保护，对职工高度负责，充分听取职工意见，吸收聪明才智，真正依靠职工搞改革，切实关心职工的就业岗位和生活问题，规范运行，有情操作，努力维护公园景区的和谐稳定。

（四）稳步推进的原则。结合公园景区实际，明确目标，

稳步推进，正确处理好改革、发展和稳定的关系，坚持从实际出发，加强调研、周密部署、稳妥操作、统筹兼顾，协调好改革过程中各种利益的调整和工作对接，确保工作不受影响，真正实现事业发展、思想稳定和收入增长的改革目标。

三、改革内容和主要措施

（一）深化管理体制改革，构建“一体两翼”管理新体系根据直属公园景区体制、机制以实现“管养分离”和“事

企分离”为有效形式的改革目标任务，*市公园景区管理中心、*市蠡湖惠山景区管理委员会（以下简称“中心”）作为市政府直属行政管理类事业单位和市直属公园景区（含开放式景区）管理、运作、投融资主体（“一体”），公园景区管理处和企业化运作的园林经营性公司（“两翼”）受“中心”的委托，承担对公园景区的具体管理和事务运作；形成在“中心”党委的统一领导下，公园景区管理处和公司分别按照各自职能承担管理、监督和市场化运作的新体制。

1、“中心”：在市委、市政府的直接领导下，履行市直属公园景区的管理主体、依托市直属公园景区资源（资产）开展公园景区产业运作主体、市重大生态环境工程项目建设和投融资主体的职责，是市直属公园景区的领导、决策机构，负责对公园景区的改革发展、重大项目建设和资金实施统一编制发展运营计划、统一实施规划建设，统一制订管理服务规范，统一编制财务预算。负责公园景区管理处管理、监督职责，履行与园林经营性公司的协调、统筹职责。

2、公园景区管理处：在“中心”统一领导下，保留原有偿公益类事业单位性质、单位名称、法人主体、单位职级和单位编制数。受“中心”委托履行公园景区管理责任主体职责，对公园景区风景资源、文物古迹及生态环境、国有资产、经济收益、景区维护、创建、门票价格等职能实施管理，办理事业身份职工的人事管理手续；履行对各类依托公园景区资源、资产实行有偿使用的收益权职能；履行对在公园景区范围内开展经营性活动和各类活动进行监管的职能；履行公园景区门票营销委托的委托主体职能；履行公园景区游览服务、游乐设施、商品经营、植物花卉栽培养护及科研、园容景观、环境卫生、安全保卫、设施维修、厅室管理、后勤服务等事务实施服务外包的监管职能，包括服务外包的质量标准拟定、费用测算、发包主体和经营、服务质量监督等；履行公园景区重大节庆（花市）活动方案的审核和组织协调职能；履行游客游览安全保障和旅游服务质量投诉处置的职能；履行公园景区门票价格申报主体和监管的职能；履行公园景区各类创建活动的责任主体职能；履行社会公共服务绩效考评的责任主体职能；履行向“中心”提出公园景区发展及管理目标的建议职能和“中心”授权的其他事项。

3、公司：由“中心”控股及公园景区管理处参股组建“园林经营性公司”。通过市场化手段逐步实现直属公园景区资源转化为资产、资产转化为资本的效益最大化；逐步实现直属公园景区向观光旅游与休闲旅游并重发展的新格局；逐步实现在依托直属公园景区得到有效发展的基础上、成为参与市场竞争的企业化运营主体。公司的主要职能是：根据“中心”授权和委托，进行“中心”及公园景区管理处所拥有资源、资产（股权）的经营和运作；负责资源优化配置与产业结构的合理调整；以市场为导向，以经济效益为核心，实现国有资产的保值增值。

（二）深化管养模式改革，建立市场化竞争机制

1、将目前公园景区内的花卉植被养护、园容和服务设施保洁、游览秩序维护、景观布置、厅室管理、物业管理等一般性劳务岗位及事务统一实施服务外包，改革初期由“中心”所属专业性公司优先承揽，待条件成熟后，经“中心”批准，再通过市场化手段引入竞争机制，允许社会各类公司参与竞争。

2、对实施引入市场竞争的服务外包事项，须在“中心”的统一组织、协调下，经科学测定养护标准、任务量、难易程度，建立和规范各类养护标准和招投标制度，作为实施服务外包的前提，以达到降低养护成本，提高服务质量和效率，实现“低成本、高质量、优服务”的根本目标。

（三）深化经营机制改革，实行现代企业运作模式根据“事企分离”改革目标，通过对公园景区经营性资产的有效整合，由园林经营性公司根据业务发展需要，组建专业公司，实行企业化运作，逐步走向市场、参与市场竞争。

1、建立现代企业制度的经营主体

（1）园林经营性公司在“中心”党委统一领导下，按照现代企业制度的规范进行市场化运作。健全法人治理结构，“中心”主任兼任公司董事长，公司实行董事会领导下的总经理负责制，建立和完善公司股东大会和监事会制度。公司经营范围为：直属公园景区经营、花事活动的策划和营销服务；直属公园景区门票和资产租赁费收缴服务；利用公园景区资产和资源有偿开展旅游商业服务经营、导游服务、旅行社、游览游乐服务设施和花卉生产（科研）、景观设计等经营；承接公园景区各类花卉植被养护、园容和服务设施保洁、游览秩序维护、景观布置、厅室管理以及物业管理等服务外包的经营事务；对外开拓其他经营服务项目。

（2）园林经营性公司可根据业务需要由董事会确定组建专业性公司或事业部，承担其经营范围内的职责和“中心”委托的其他职责。

2、建立现代企业制度的运行机制

（1）园林经营性公司与各专业公司建立资本纽带关系，实现母子公司体制。园林经营性公司在制订经营发展战略、资源整合、协调利益等方面发挥主导作用，是重大经营活动的决策和管理主体；各专业公司作为自主经营的法人实体，对投资的主公司承担国有资产保值增值和经济目标责任。园林经营性公司所设立的各事业部，按照公司的授权和职责分工承担具体事务工作。

（2）明晰国有资产的所有权和使用权，“中心”代表政府拥有公园景区资产的所有权，公园景区管理处受“中心”委托对资产实施监督和管理，同时园林经营性公司受“中心”委托实行资产经营和运作。政策扶持期内，各专业公司利用的资源、资产有偿使用费，在“中心”协调下予以优惠；完全走向市场后，根据实际情况，逐步实行有偿使用，具体办法另行制定。

（3）“中心”对园林经营性公司在承揽业务和资金使用上予以政策扶持，公司应积极开拓市场、搞活经营、服务公园景区，逐步参与市场竞争，成为真正的市场运行主体。

（4）园林经营性公司作为独立的法人主体和纳税主体，建立公司内审监管制度，设立独立的财务机构,各专业公司实行统一财务管理制度，具体管理办法由公司董事会确定。

（5）建立和完善企业民主管理制度，有效保护职工合法权益，充分运用职工代表大会、企务公开等民主管理形式，组织职工参与民主管理、行使民利。

四、相关配套制度改革

（一）深化事业单位管理制度改革

公园景区按照《*市事业单位理事会管理暂行办法》的有关精神，逐步建立由主管部门、事业单位管理层、行业组织委托运营的经济组织、社会人士、服务对象等代表组成，以非、决策议事、参与监督考评为主要职能的公园景区理事会，对公园景区的发展战略和发展规划提出建议、对公园景区管理层工作实施监督。

（二）深化人事制度改革

1、公园景区管理处按照《*市事业单位岗位设置管理实施意见》的具体要求，全面推行人员职位管理制、聘用制及专业人员职称评聘分开制；优化职员队伍结构，形成合理流动、竞争有序的人才管理机制；实现事业单位人事管理的科学化、规范化、制度化。岗位设置应规范设岗、按需设岗、精简效能、动态管理。岗位分领导层岗位和科室管理、专业技术层岗位，不再设置作业层岗位。

（1）领导层。公园景区管理处的管理层级由“中心”党委确定，并通过聘任或在符合条件的人员中公开选聘的方式确定领导人选，实行任期“目标管理考核制”。领导职数按照景区规模和管理复杂程度控制在不超过3人以内。

（2）科室管理、专业技术层。以“精简、高效”为原则，按责任大小和管理、监督难易程度，内设机构一般不超过3个、各内设机构编制最多不超过5人，由“中心”下达各公园景区管理处科室管理和专业技术岗位编制数。公园景区管理处在核定的编制内，对符合进入事业编制条件的人员，实行内部公开选聘、双向选择、竞争上岗、择优录用。

2、按照“老人老办法、新人新办法”原则，至*年6月21日止的原公园景区管理处事业编制职工，保留其事业编制身份，并实行“岗变薪变”，核定的事业单位标准工资进入档案，社会保险费按照原渠道、事业单位办法缴纳，退休时按事业退休待遇办理。*年6月22日后新进公园景区管理处的人员，实行“新人新办法”，即占编不进编，签订聘用合同，实行企业化管理和人事，按企业标准缴纳各项社会保险费，退休时享受企业退休待遇。

3、根据“人随事走”的原则，除被选聘为公园景区管理处领导层和科室管理（技术）层的人员外，现公园景区管理处在编在册职工全部以派遣方式进入园林经营性专业公司；目前由公园景区举办的公司所属职工和上述“新人”均调入“中心”所属园林经营性专业公司，公司按现代企业管理制度，科学合理调配人力资源、优化劳动组合、实行全员劳动合同（岗位聘用）制，提高劳动生产率。

4、园林经营性公司领导层由“中心”党委向公司董事会推荐或由公司向社会公开招聘，董事会负责聘任；公司管理层和各专业公司领导层及管理层人员的编制和选聘条件及办法，由公司董事会确定。

5、派遣到“中心”所属园林经营性公司工作的保留事业身份的职工中，符合“中心”统一制订的事业单位内部退养条件的，经本人申请、所在园林经营性专业公司同意，“中心”批准，由人事关系所在单位办理“内部退养”并负责管理；因本人原因、经考核难以胜任岗位要求的，由园林经营性公司负责实施转岗培训和提供转岗岗位，择优聘用。职工转岗培训期间发生活费。

（三）深化分配制度改革

按照“效率优先、兼顾公平”的原则，健全以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。公园景区管理处按照由“中心”每年下达的目标管理考核制所确定的办法（另订）实施考核和兑现领导干部及员工的薪酬收入。园林经营性公司由董事会确定每年的经济目标、管理目标任务和成本支出控制线指标，按企业工效挂钩办法确定企业工资总额和自主确定职工内部收入分配办法（另订），公司领导层由董事会确定年薪制考核奖励办法。在“按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬”的职工薪酬分配基本原则前提下，从2009年起的一定时期内由“中心”统筹平衡“派遣职工”收入，总体上不低于公园景区管理处职工的收入水平，并扶持和鼓励通过效益增长的途径，带动企业职工（含事业派遣到企业工作的“老人”）劳动报酬增长超过事业单位职工劳动报酬的增长水平，不同企业之间和不同岗位职工之间允许根据效益拉开劳动报酬差距。公园景区管理处的职工劳动报酬与管理绩效相挂钩，与“中心”总体效益相联系，由“中心”负责拟订具体办法。

（四）深化财务核算和预算、投资管理改革

1、公园景区管理处应根据每年“中心”下达的管理考核目标任务的要求，实施收、支两条线管理。“中心”统一实施各公园景区预算管理和分类项目预算。

2、园林经营性公司按照董事会确定的经济指标和管理目标任务，兼顾公司经济收益最大化和景区经济收益最大化的“双重效益”。整合并依托公园景区优势资源，开拓经营项目，满足游客需求，增加企业收入；提高企业运营素质和职工队伍素质，适应市场需求，加快建立企业的良性发展机制。

3、原由公园景区管理处投资成立的各类企业性公司，原则上在按规定做好资产清算和理清债权债务的基础上，报经“中心”同意归并或注销。原公园景区管理处实施的对外投资经营项目，由管理处负责向“中心”提出妥善处理的请示意见，公园景区管理处今后不再承担对外投资的职责。

（五）深化规划建设管理体制改革

1、由“中心”负责组建投资建设平台，承担公园景区重大发展项目的规划和建设主体职责。

2、公园景区管理处负责对本公园景区重大发展项目提出建议和开展可行性论证，提交“中心”决策。

3、园林经营性公司围绕构建公园景区实现观光旅游与休闲旅游并重发展新格局的需要，以及旅游市场的产品需求趋势，负责对公园景区的发展项目提出策划建议和投资回报评估报告，提交“中心”决策。

（六）深化绩效考评制度改革

1、建立社会公共服务绩效考核机制。根据《*市事业单位社会公共服务绩效考评试行办法》的要求，以追求公园景区社会公共服务效益最大化为目标，积极探索、稳步推进建立以公共服务指数为核心、事企联动的社会公共服务绩效考核评估体系，促进公园景区社会服务的高质量、高效率供给和良性循环、均衡发展。将公共服务效能和公众满意度考评结果与公园景区管理处年度工资总量、法人绩效评定、干部选拔任免以及预算管理等内容进行挂钩。

2、完善内部监督考核制度。通过建立和完善“专业公司自查、公园管理机构督查、中心执行效能监察”的内部监管模式，建立科学的考核标准，量化考核内容，进一步提升公园景区品质和特色，提高综合管理水平，以实现让社会满意、让职工群众满意和公园景区得到有效发展的目标。