源头治理,依法治国

2010年3月23日到5月12日,短短一个月19天,接连发生6起校园凶杀案,共伤亡95人。近年来,全国各地各种矛盾激起的群体突发事件和个体极端事件此起彼伏,出现矛盾升级、危害日重等现象。

面对这样的情形,人们不禁疑惑:我们的社会到底出了什么问题?

针对近几年来的社会危机事件,国内外学术界和新闻媒体做了诸多分析。概括起来,此类事件大致可分为三类:

一是突发。一般由某件小事引发,由于围观和参与者增多,导致行为失控。这种事件背后的原因很复杂,却多伴有深刻的社会背景,如:政府失去公信力,加之政府工作人员处置欠妥,促使参与者平时集聚的怨气和不平找到发泄渠道。这其中也不排除敌对势力和消极人群的煽动,最后酿成政府办公地点被围攻,工作人员被殴打的局面。

二是社会转型中因心理失衡产生的社会危机事件。此类事件多由劳资矛盾、拆迁关系双方或者商家和消费者的矛盾引发,其背后往往存在企业社会良知的消失、政府有关部门不作为或乱作为等原因,也有舆论引导不当造成的被动局面。

三是个体心理失衡引发的极端事件。因为社会疏离,个体的心理动态事先没有被发现,因而造成后果严重的悲剧。社会各方面对这些群体缺乏关注,忽视或蔑视他们的利益,社会应对心理危机的机构不健全。

总体而言,此类事件的参与者多数为低收入贫困人口,处于相对弱势地位,因失业、收入偏低,住房、医疗缺乏保障等原因,生活艰难,产生生存危机感,希望通过对抗形式维护自身权利。他们多半没有严格的组织、计划和准备,寄望凭借群体的力量声势和工具等,改变自己的弱势地位,甚至有人进而侵害更弱的对象。

他们中的一些人曾试图寻求公正的做法途径,但在过程中却遭遇不利。劳资矛盾、征地拆迁等多以安置费等财产利益为主要目的,要求公平正义;引发命案的,往往以明确的伸张正义为目的,也有的是为维护生存和法治的尊严;大量无关人员参与的,多起因于与民争利之类的粗暴执法行为或环境污染等。

归结起来,言路不畅、形式主义、使部分社会矛盾无法及时化解,这是民怨集聚和矛盾得被激化的重要原因。

清理废止与上位法抵触的“土法规”和“土政策”

从法律视角分析,化解社会矛盾,就是要依据法律和条例,清理现有行政法规、规章和规范性文件。我国社会矛盾纷争的焦点,多集中在与上位法相抵触的行政法规、规章和规范性文件以及单位系统内部的“土政策”上。而越是效力低、特别是规范性文件,其与上位法抵触的数量就越多。

以群体突发事件发生率较高的因动迁、拆迁补偿引发的事件为例:

目前,拆迁依据的仍然是1991年制定、2001年修订的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。这个条例的主要问题:首先是与上位法抵触。依据《立法法》“对非国有财产的征收只能制定法律”,条例的法律位阶是行政法规。《立法法》规定,对公民人身自由、生命、财产的强制执行只能依据法律,但是这个《城市房屋拆迁管理条例》效力位阶不够。其次,商业拆迁人与被拆迁人是平等的,双方是诚实、信用、等价、有偿的关系。公益拆迁双方的权利义务不对等,被拆迁方处于弱势地位。且《城市房屋拆迁管理条例》没有区分公益拆迁与商业拆迁。第三,是一些省市制定的条例实施办法规定等,多半放大了《城市房屋拆迁管理条例》的缺陷,使本来有缺陷的条例在具体执行时更是雪上加霜。第四,只有法律明确规定的情形出现,国家行政权力才可以对私人财产征用或征收。即使行政机关以公共利益为由征收、征用私人财产,也要受法律实体规定和程序规定的限制。商业拆迁行使公益拆迁权力的现象,应当自上而下,立即禁止。

再比如城管问题。1997年我国第一支城管大队在北京宣武区成立。自诞生以来,城管在全国迅速普及。但是,一直处于试运行状态,迄今我国尚没有一部全国统一的城管法规。

有关城管的争议,主要集中于城管的执法权问题。有人认为:行政处罚法第16条就是这支队伍产生的直接法律根据。而《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。国务院明确授权省级政府办城管的法规或文件是否存在且不说,即便存在,也没有用公众知晓的方式向社会公布,存在程序违法问题。所以,行政处罚法第16条并不能作为城管设定处罚权的直接依据,城管的行政处罚权没有法律依据。在这一点上,建议国家有关部委或可以借鉴发达国家的经验。

执行违反上位法的决定和命令,损害国家法律位阶秩序,有损于国家法律的严肃完整性与统一性,也降低了国家机关自我维护修复、自我纠错机制能力。并在一定程度上降低了政府的公信力,有悖于政府职能、执政理念和公务员的价值伦理。所以,必须坚持有法必依,建议国家权力机关,尽快清理废止与上位法抵触的行政法规、规章、规范性文件和单位系统的“土政策”,规范政府的法规、规章、文件和执法行为。

改革目前一切有悖法治精神的制度

社会矛盾突发事件,本来可以采取调解、协议、复核、申诉、控告、行政复议、提起行政诉讼或民事诉讼等途径解决。如今却出现游行示威请愿、聚众围堵、罢工、罢课等极端方式。这与我国民众法治历史文化的缺失有关,发达国家公民遇到纠纷习惯找律师,中国人却习惯找领导。这反映民众的法治意识比较薄弱,没有信仰法律的文化习惯。

中国的老百姓法治观念淡漠,但是崇尚“侠文化”,公平公正、伸张正义的观念却根深蒂固。违不违法老百姓不在意,但是,不可以不讲理。他们用一种善良、纯朴、原始、落后的观念,衡量是否“讲理”。

从当代史看,1949年建立新中国开始到1978年十一届三中全会这30年,中国的法制建设十分薄弱,基本没有颁布什么法律。直到1979年我国才有了刑法和刑诉法。以后陆续出台一些法律的年份是:1980年婚姻法、个人所得税法,1986年民法、1989年行政诉讼法、环境保护法,1991年民事诉讼法、1993年公司法、1994年劳动法、国家赔偿法,1996年行政处罚法、1999年合同法、2007年物权法……

实行“依法治国”后,一些地方法规立法技术落后、立法理念有悖于法治精神。

法律是社会矛盾的最后一条底线。依据《立法法》,首先是具体法条不能与上位法抵触。其次,法律、法规的制定,对调整相应的法律关系、对人的行为等都有重要的导向作用。在立法阶段,这种导向作用是可预期的,是为了体现法律的抑恶扬善、公平正义的价值观。那么,权力机关在制定法律、法规时,理应充分考虑具体法条规制的内容所产生的后果,权衡厉害;对该条款产生行为的各个逻辑锁链的可能性进行精密慎重的推断,以避免不利后果。

缩小宪法文本与现实差距

宪法本意是对权力专制的否定。当代世界绝大多数国家,都把人权、平等、自由、民主、法治写入宪法,遵循人民、人权保障、基本人权、法治、权力制约原则,这是宪法价值的合理性所在。其中,权力制约原则包括分权原则和公权力制约原则。即权力各部分互相制约、互相监督、互相牵制,以防止公权力的滥用和对公民权利的损害。宪法就是国家权力的创制书和公民权利的保障书。

保障法律效力位阶秩序和平衡监督,是建立国家行政机关内部自我纠错、自我修复功能的制度保障。对提高公务员、法官、检察官和党的政工干部队伍素质,使他们信仰法律,忠诚于宪法和法律,养成模范遵守法律的习惯和形成模范遵守法律的工作氛围有重要意义。对提高全社会的法治意识,保持宪法和法律的严肃性,维护国家法律的位阶秩序的严肃、完整与统一,有重要作用。■