重要耕地的划定与保护

摘 要：随着社会经济发展、人口增加，城市化导致耕地非农化，耕地数量减少，耕地依存的生态环境退化，人地系统矛盾日益激化。研究如何更好地进行耕地保护不仅具有理论意义还具有很重要的现实意义。在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体， 而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。所以，研究如何更好更有效的保护耕地在当今仍具有重要的意义。

关键词：耕地；能力；规模；保护

随着人口的增加、社会经济的发展、耕地面积的减少，粮食安全已成为一个紧迫的问题。从长远角度来看，粮食安全战略的核心在于建立粮食生产要素的保障体系，保障粮食安全的重点应从产量安全逐步转向能力安全。耕地是粮食生产的载体，一定数量、质量的耕地是粮食生产的自然基础，是粮食安全的根本保障，耕地资源在数量和质量上的变化将直接影响粮食安全生产，耕地综合生产能力是保障中国粮食安全的基础。立足于中国正在开展的耕地分等研究成果，估算粮食综合生产能力，加强土地质量、土地生产力和国家粮食安全链接相关研究，对于确保国家粮食安全和全面促进经济社会持续发展具有重要的意义。通过耕地生产能力核算，掌握宏观耕地综合生产能力及其区域分布和变化规律，作为基本农田保护区划定和基本农田建设的重要依据，同时协调粮食安全与工业化、城镇化发展和生态平衡之间的关系，确保土地资源的可持续利用。

1 重要耕地概念

耕地保护缘起于城镇扩张中优质农田过快损失、土地生产力退化及无公害食品生产的环境保护需求。当前，有关耕地和基本农田保护的研究多从规划、管理、加强农田基本建设和推进土地整理等角度探讨，也有学者从耕地保护的相关利益主体角度研究耕地利用与保护的联系[9]。目前耕地保护片面强调数量平衡，不重视或根本不考虑质量平衡或生态平衡，从而导致耕地数量平衡与质量下降错位、经济效益低下、生态效益多呈负面的局面。因此，一些学者强调耕地保护要以质量保护为基础，以数量保护为基本要求，重新审视耕地保护内涵，这些研究在一定程度上为耕地的质量保护提供借鉴意义。以前的研究对于生产能力核算提供了依据，目前已形成耕地生产能力核算的完整方法体系，然而基于耕地综合生产能力核算的耕地保护研究比较少。

总理在政府工作报告中庄严宣布，保护好18亿亩耕地是不可逾越的“红线”，并要求18亿亩耕地要保持到2020年。近年来，国家实施包括基本农田保护区管理，耕地总量控制管理，耕地占补平衡管理，闲置、荒芜耕地管理，建设占用耕地管理，耕地质量和环境保护管理，农地整理等耕地保护管理，但仍有部分耕地遭到了破坏，在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济主体，各级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。耕地保护的实质是要保护耕地的综合生产能力，按耕地生产能力等划定重要耕地是保护耕地资源安全，最终实现耕地综合生产能力稳定的根本举措。

2 重要耕地的划定和保护

2.1 大区域重要耕地的划定

要从宏观的角度出发来划定重要耕地，本文以沈阳市为例来说明大区域重要耕地的划定。考虑到粮食安全及经济发展对土地的需求，耕地保护达到80%的比例，沈阳市应该把耕地产量高，投入多，易于耕种的耕地确定为重要耕地保护区来进行保护，对耕地质量相对较差的地区施加压力加强耕地保护的力度。具体分析如下：

从图1可以看出，沈阳市一级保护和四级保护较少，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：

第一级别，综合评价分值为>2.0，主要分布在新民市。这一区域耕地面积共有217473.6 hm2，占耕地总面积的28.16%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是沈阳市耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为沈阳市一级耕地保护区，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，有利于保障沈阳市的粮食安全和社会经济的发展。

第二级别，1.75

第三级别，1.5

第四级别，综合评价分值≤1.5，主要分布在东陵区和康平县。这一区域耕地面积共有160945.8 hm2，占耕地总面积的20.84%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。

2.2 小区域重要耕地的划定

沈阳为大区域范围划定重要耕地，能从宏观上划定重要耕地，确定哪一区域为重要保护区，不能从微观角度具体的分析哪部分为重要耕地具体保护，所以，为了具体的划定重要耕地，要以小区域为研究对象进行分析。本文选取了康平县进行分析，分析结果如下：

从图2可以看出，康平县一级保护和四级保护面积相对较小，而二级和三级较多，面积较大。保护区域划定时，两个极端数量较小，中间级别数量较大，统计的结果符合实际。统计共分四个级别，各级别的具体特征如下：

第一级别，综合评价分值为>1.9，主要分布在两家子乡和东升满族蒙古族乡。这一区域耕地面积共有13169 hm2，占耕地总面积的13.38%。本级别耕地面积不大，但是自然质量高，耕地的实际产出能力高。这类耕地主要分布于平原地带，光热条件好、土壤水肥状况及利用系数较高，是康平县耕地粮食生产的高产稳产区。这些区域划为康平县一级耕地保护区，为了完成沈阳市等下达的耕地保护目标，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，同时要保证农民的经济收入，以调动他们保护耕地的积极性。

第二级别，1.6

第三级别，1.3

第四级别，综合评价分值≤1.3。这一区域主要分布在康平镇和海洲窝堡乡。这一区域耕地面积共有11048hm2，占耕地总面积的11.22%。该区域耕地面积不大，生产能力很低，该区域经济不发达，农业投入少、生产条件差，耕作粗放，产量较低，是全县粮食生产能力最低的地区。发展经济，改善粗放的耕作条件，是提高该区产量的主要方法。

3 研究结论

（1）本文分别以沈阳市2010年的土地数据和社会经济方面的相关数据为基础，从耕地潜在生产能力、农业投入能力和农业产出能力三个方面构建了耕地保护级别评价指标体系，通过评价指标的数据标准化分析，采用综合评分的方法确定评价分值，将综合评价分值划定为4个级别，并据此将耕地保护的区域划定为4个级别，为建设占用耕地项目选址等土地利用行为与决策提供了依据，为合理利用耕地资源提供了依据。

（2）根据耕地保护等级的划定，结合数据的计算和分析，把一级保护和二级保护确定为重要耕地，应严格限制建设用地占用，实施重点保护，充分利用现有的自然和社会经济条件，发展现代规模高效生态农业，为地区粮食安全和社会经济的发展提供有利保障。

（3）三级保护耕地和四级保护耕地在耕地总量中占据很大比重，所以也需要提出保护的措施与方法。根据当地实际情况，通过土地整治等手段改善土地自身情况，提高土地质量，加大经济投入，发展现代规模高效生态农业。

本文耕地保护研究是在耕地生产能力核算基础上，综合采用耕地生产能力、农业投入能力、农产品产值水平多项指标建立综合评价模型划分耕地重点保护区，确定耕地保有量与保护级别，这样不但保护了优质的耕地，而且通过耕地保护区域的划分，明确并突出了不同行政主体的保护职责，科学性更高，可行性更强。因此本文认为通过明确不同行政主体进行划分耕地保护区与规划修编思想并不矛盾，而是对耕地保护实质即生产能力的更深层次的揭示。

4 讨论

（1）由于农用地分等、耕地资源数量和空间分布一系列成果的基期年、基础数据和相关图件等有一定的差异，研究空间尺度太大，有关图件比例尺小，对于叠加分析的数据存在一定的误差和局限性，导致最终评价的相关结果存在一定的误差。

（2）本研究虽然提出了耕地保护级别划分的指标体系，但是由于统计资料和采集的数据非常有限以及沈阳市和康平县特有的自然、社会经济条件，致使本研究采用的指标不一定完全适合其他地区的评价。对于其他地区的推广有待进一步研究。

（3）本研究分别以沈阳市区县和康平县乡镇分别做了分析，但研究的空间尺度仍然偏大，不能具体到每个村和每个地块，所以要想详细研究，研究方法可采用此方法，而研究对象仍需细化。