《工伤保险条例》一小步

要改变中国近年来工伤事故居高不下、工人劳动保障程度偏低、工伤维权艰难、企业违法操作频繁的现实,法规修订仅仅只是一个开始

《财经》实习记者 兰方

在贵州工人刘汉黄因工伤赔偿纠纷刺杀台商、河南工人张海超为证明工伤“开胸验肺”等事件连续引发关注之际,实施仅五年的《工伤保险条例》(下称《条例》)迎来首次大修。

7月24日,国务院法制办公室将《国务院关于修改的决定(征求意见稿)》(下称征求意见稿)全文公布,征求社会各界意见。

在参与征求意见稿讨论的专家看来,此次修改在很大程度上是为进一步明确认证工伤的细节,减少执行争议而作的调整。其中,调整的重点主要在于:简化工伤认定程序,加大对不参保企业的惩戒力度,将工伤预防列入工伤保险基金支出等方面。尽管在细节上仍有诸多尚待完善之处,但不少专家均对此方向表示肯定。

然而,要改变中国近年来工伤事故居高不下、工人劳动保障程度偏低、工伤维权艰难、企业违法操作频繁的现实,这些调整仅仅是一个开始。

提高保障小步走

工伤事故始终是盘桓在发展中国家经济生产领域的阴影。征求意见稿首日,上下班途中受到的机动车事故伤害不再被认定为工伤的改动,遭到热议。而事实上,此类通勤事故仅占工伤事故的一小部分。在工作时间、工作地点、因工作原因发生的“三工事故”是工伤事故的主体。

面对工伤事故频发、受伤工人得不到及时救治和妥善赔偿等问题,20世纪80年代末,中国政府即着手对工伤保险制度进行改革。1996年,有关部门出台了《企业职工工伤保险试行办法》,时至2004年《工伤保险条例》正式施行,中国的工伤保险制度已基本成型。目前工伤保险已覆盖1.4亿职工,累计有400多万人享受了工伤保险待遇。

原《条例》共64个条文,征求意见稿拟对其中23处做出修改,主要涉及工伤认定范围、工伤认定程序、对不参保用人单位的惩戒及工亡职工的待遇水平等。

在取消对通勤事故保障的同时,征求意见稿删除了“因违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为导致事故伤害的”这两种不得认定为工伤情形。这一改动基于最大程度地保障工伤职工基本生活的原则,在工伤认定中不再绝对排斥社会危害性较小的违规行为。

征求意见稿还简化了工伤认定、鉴定以及争议处理程序。据国务院法制办估算,修改后最多可缩减程序30%左右。

此次修改还拟将事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的个体工商户一概纳入工伤保险制度之内,加大了对不参保用人单位的惩戒力度和对未参保职工的权益保障;在待遇方面,则将一次性工亡补助金标准,由统筹地区上年度职工月平均工资的48个月至60个月提高到60个月至80个月。

缓解程序之困

从当前工伤保险制度的设计上来看,所有与用人单位建立了劳动关系的劳动者,都已进入到工伤保险有关法规政策的覆盖范围。未参加工伤保险的职工、非法用人单位招用的劳动者以及合法单位非法使用的劳动者,在发生工伤时,均需用人单位按照工伤保险待遇项目和标准支付相关费用。

但在现实中,未参保工伤职工的伤亡待遇却难以落实。没有劳动合同,没有工伤保险――这正是绝大多数农民工现实的处境。在此种情况下,一旦发生工伤,工人维权之路极其坎坷。

北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平律师向《财经》记者讲述了他的两个案例:一个未与用人单位签订劳动合同的员工在上下班途中遭遇车祸,车主逃逸。仅仅劳动关系的认定就经过了仲裁、民事一审和二审,花了整整两年时间;另一名员工因公外出受伤,于2006年启动工伤认定程序,在行政复议,行政一、二审的程序中走了两遍,最终确认为工伤,花了三年时间。

而对于没有工伤保险的职工,随后还有工伤索赔程序。如果对赔偿标准不满意,又需要劳动仲裁,可能启动民事一审、二审,若用人单位恶意抵赖,还可能再启动强制程序。黄乐平律师曾经估算,若遇到第三人侵权、职业病鉴定等情况,最极端的案例要进行21道程序。

因为程序的繁琐而放弃维权的农民工不在少数。大多数工人与用人单位匆匆“私了”,完全缺乏谈判优势的农民工拿到极少的赔偿,从此陷入疾病与贫穷的深渊。

征求意见稿在工伤认定程序上做出了较大幅度的修改。一是增加了及时报告制度,二是取消了行政复议前置程序,对工伤认定申请不予受理的决定不服者也可绕开行政复议直接提起行政诉讼。

但是,征求意见稿并没有对工伤认定前的劳动关系争议和后续的民事索赔程序作出规定。黄乐平律师曾有两方面建议:对于劳动关系争议,可以在工伤认定中一并做出调查处理;在工伤赔偿方面,则由工伤保险基金先行垫付,再由社保部门向用人单位追偿。“因为参加工伤保险是企业的义务,监督企业参保是社保部门的职责。不能因其失职,而把这个风险转嫁到劳动者身上。”

扩面隐忧

事实上,对于依法参保者,不仅可以基本避免确认劳动关系和索赔层面的麻烦,也将受益于认定程序的限缩。因而,整个制度完善的核心,仍在于扩大制度覆盖面。

根据人保部官方统计,截至2008年底,工伤保险参保人数已达到13787万人,农民工参保人数达到4942万人。而具体的覆盖率是多少,却因为分母统计口径难以确定而无法获知。据人保部2006年的统计,该年底,全国参加工伤保险人数10268万人,工伤保险覆盖率为69%。

在国际劳工组织专家朱常有看来,中国工伤保险制度最大的问题就在于覆盖面不足。“参加工伤保险成本不高,但受伤工人马上就能得到赔付,对工人和雇主都有好处。”加大对该项保险制度的宣传推广力度,极为必要。

但这一项看起来对劳资双方都大有裨益的制度,却依然受到一些企业的忽视。“侥幸心理太严重。”黄乐平向《财经》记者分析说,单纯一项工伤保险,1%左右的费率,对企业而言可能负担不重。但现在是五项保险捆绑参保,在企业看来仍是沉重的负担。企业抱着侥幸心理,不发生事故,不缴纳保险。真的发生事故了,工伤索赔周期漫长,足以消磨劳动者的意志,使得双方以很低的金额“私了”。一些小企业,发生一次重大伤亡事故就可能是灭顶之灾,于是它干脆就转移财产以保全自己,最终受害的还是工人。

“必须加大惩处力度,对不参保企业的惩罚应当超过他们的获益。可以借鉴〈食品安全法〉的做法,在立法中明确违法用工单位的惩罚性赔偿的责任。”黄乐平说。

按照现有《工伤保险条例》,对于不参保单位,仅由劳动保障行政部门责令改正。征求意见稿加大了惩戒力度。从补缴欠款、交滞纳金、2倍-5倍罚款到强制执行,均有所规范。但贵阳市劳动保障局工伤处顾庶涌则向《财经》记者表示,即使有这些规定,在现实操作中,难题依旧很多。“因为人保部门不是工商、税收部门,没有那么多的强制手段。其行政处罚的权限没有法律的支持,仅有《工伤保险条例》,力度有限。另外,五项保险是捆绑缴纳的,不可能单罚用人单位不缴纳工伤保险。”顾庶涌表示,还是希望在社会保险法层面有一个统筹规定,从法律层面赋予人保部门权限。

预防难题

刺杀台商的农民工刘汉黄,在进厂的第七天,即因操作冲床机器不当而永久地失去了自己的右手掌。在进车间前,他没有得到厂方的任何专业培训。

据统计,在珠三角地区,工作一年内就发生工伤的工伤事故占75%。其中,新上岗仅一个月就发生工伤的有14.8%,上岗几个月之内发生工伤的占31.1%,上岗一年左右发生工伤的占29.2%。统计数据显示,80%以上的工伤事故是人为原因造成的,其中绝大多数是可以避免的。

根据《工伤保险条例》第一条,工伤保险制度有着工伤预防、工伤补偿、工伤康复三大功能。但实际上,当前的工伤保险框架下,相关部门在工伤预防方面的工作极其有限。

此次修改,征求意见稿将工伤预防作为工伤保险基金的支出项目,明确写入条文之中。至于工伤预防费提取、使用和管理的具体办法,则由人保部门会同国务院、财政部等部门规定。

中国-欧盟社会保障合作项目工伤保险领域高级协调专家葛蔓指出,加强工伤保险制度预防工伤的功能,是立法思想的转变和进步。“这方面不一定要花多少钱,而是要建立起一种预防机制。”

国际劳工组织专家朱常有介绍说,工伤预防乃国际惯例。工伤预防这笔钱拿出来之后,具体怎么用,需要人保部门和安监部门认真协商。通行的做法,一般集中在宣传教育、帮助企业建立科学的防范方案和风险评估体系等方面。首都经济贸易大学教授吕学静亦表示,设备的升级检修,职工的安全教育,以及对安全生产的奖励,均是预防费用支出的方向。

黄乐平则对此表示谨慎态度:“把预防经费纳入基金,是一件好事。但做进预算后,用在什么地方?怎么执行?谁来监督?这些都有待观察。尤其是这个预防体系怎样和《安全生产法》《职业病防治法》等既有法律相衔接,和已有的企业义务、责任相结合,使得这笔钱的支出起到正面促进的作用,都需要审慎考量。”

人保部相关负责人告诉《财经》记者,在《工伤保险条例》修改之后,将尽快出台专门文件,建立工伤预防体系。

然而,要实现“零工伤”的终极目标,仅仅依靠工伤保险制度的完善是远远不够的。

黄乐平向《财经》记者指出,在工伤预防方面,多头监管的局面依旧存在。“人保部管工伤认定和待遇;安全生产部门管事故处理;卫生部管职业病;质检总局管生产设备标准。管的部门多了,却谁都没管好,相互推诿。”中国劳动关系学院副教授陈步雷亦呼吁,尽快结束当前卫生部门、劳动部门、安监部门共管职业安全卫生的局面,建立统一的、权威的法律和监管机制,以改变当前部门虽多却监管不力的尴尬状况。

在中国将廉价劳动力引以为产业优势跻身国际市场时,大多数企业选择最大限度地压低用人成本以赢取利润,劳工利益往往得不到应有保障。朱常有介绍说,国际上一般通过劳工监察制度来解决这个问题。中国目前也通过法律建立了相应制度,并确立了劳动最低标准。人保部门成立了专门的劳动监察局,安全卫生部门的监察也在不断地向基层延伸,“执法情况向着好的方向转变”。

但在外部的纠察、处罚之外,如何根本性地改善中国普通工人的待遇,保障其安全、体面的生产工作,产业升级之路依旧漫长。■