四川广安建立市县人民调解委员会联合会的探索

【内容提要】本文对人民调解委员会、联合会的产生进行了简要叙述，进而分析了人民调解委员会及联合会的法理基础、实践基础，并通过四川省广安市实践考察该联合会运作效果，提出进一步深入人民调解工作的设想。

【关键词】调解人民 调解委员会 联合会 探索

在社会转型时期，随着利益冲突和摩擦不断出现，各种纠纷大量增加，社会矛盾日益复杂，诉讼案件“爆炸”，人民调解的“解纷”功能重新回到人们的视野，受到实务界和学术界的重视。然而，原有人民调解的法律保障、工作范围、组织形式等已不能完全适应新形势的要求，因而全国各地纷纷进行创建人民调解新机制的探索。四川省广安市根据当地需要和具体情况，大胆探索，建立市、县（区市）人民调解委员会联合会和市、县（区市）人民调解委员会，引起了社会各界的广泛关注。本文着重对广安市这一探索的背景初衷、法理基础、工作安排等问题进行介绍，希望能借此抛砖引玉，让社会各界在认识这一全新机制的基础上提出进一步发展的意见和建议，也希望能对其他地区正在进行的人民调解机制创新的探索提供借鉴。

一、人民调解委员会、联合会的创建缘由

组建市、县（区市）人民调解委员会、联合会的创意，始发于一起转化为群体性纠纷的溺水身亡案。2008年6月29日，四川省广安市武胜县一位15岁的初中毕业生陈琦（女），在广安区北辰湖公园玩耍时，不慎坠湖溺水身亡。死者父亲陈光辉是一名退伍军人。他在得知其女死亡的消息后，当天便与亲友赶到广安区要求北辰湖公园赔偿，但双方未达成协议。至7月3日，一方面，陈光辉情绪十分激动，放言如果北辰湖公园不赔偿，将制造惊天大案。另一方面，他在广安的30多名战友已自发赶到广安市区进行声援，并在北辰湖公园管理单位——广安区规划和建设局处聚集，人数达百人之众，一触即发。

为防止矛盾激化，纠纷升级，避免在广安引发“瓮安事件”，广安区、武胜县领导向市委副书记、政法委书记余仪同志请求广安市出面化解。余仪同志当即指示市司法局组织市级人民调解组织介入调解。但是，广安市级没有成立人民调解委员会，而该矛盾纠纷又不能单独由广安区或武胜县来调解，这使得广安市有关组织陷入尴尬的境地。为了维护社会的稳定，及时化解这一起随时可能激化升级的群体性纠纷，广安市大胆探索，由广安市司法局牵头，临时组建了跨县域行政区划的市级调解组织，并由市司法局党组成员、纪检组长李庆贵同志担任首席调解员，及时开展纠纷调解工作。在经过8小时艰苦的调解之后，终于促成双方当事人达成调解协议，成功化解了这起跨县域行政区划的复杂纠纷。

由此可见，随着社会经济的快速发展、生产生活方式的改变和利益关系的复杂化，跨区域性、行业性、专业性的矛盾纠纷不断涌现，原有的乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解组织已不能有效化解这类疑难复杂的矛盾纠纷，亟需探索建立跨区域性、行业性、专业性的稳定和非临时性的市、县（区市）人民调解委员会来承担这些重要任务，以筑牢调解这条“维稳”的“第一道防线”。正是基于此考虑，广安市大胆创新，积极筹备并组建了市、县（区市）人民调解委员会、联合会。

二、人民调解委员会联合会的职责、法律性质、法律地位

市、县（区市）人民调解委员会联合会的主要职责：由它来产生市、县（区市）级人民调解委员会和市、县（区市）级行业性、专业性人民调解委员会，以保证其群众性特征；对所辖区域各人民调解委员会进行业务指导和行业自律管理；聘请人民调解员，建立人民调解员专家库。当纠纷出现时，根据纠纷案情需要，由人民调解委员会联合会在人民调解员专家库中抽派不同的专家组成调解委员会，指定首席调解员，对纠纷进行调处。

市、县（区市）人民调解委员会联合会的法律性质定位于所辖区域各人民调解委员会和人民调解员自发组织、自愿参加的非营利性、行业自律性、群众性组织。

市、县（区市）人民调解委员会联合会的法律地位是所辖区域各人民调解委员会的自律性指导和协调机构，是市、县（区市）人民调解委员会和行业性、专业性人民调解委员会的组建机构。

市、县（区市）人民调解工作指导协调小组与市、县（区市）人民调解委员会联合会，市、县（区市）人民调解委员会与市、县（区市）行业性、专业性人民调解委员会的法律关系是：首先，市、县（区市）人民调解工作指导协调小组是各地人民政府负责组织指导、统筹协调辖区内人民调解工作的议事协调机构，它对所辖区域内的各个人民调解委员会负有指导、服务的职责，因此，市、县（区市）人民调解工作指导协调小组与市、县（区市）人民调解委员会联合会（以下简称联合会）具有统属关系，联合会在指导协调小组指导下开展人民调解工作。其次，联合会是市、县（区市）人民调解委员会，市、县（区市）××行业性、专业性人民调解委员会的产生机构，它们具有隶属关系，但联合会因是行业自律性自治机构，对所辖区域其他各人民调解委员会不具有领导隶属关系，仅具有业务指导关系。再次，市、县（区市）人民调解委员会，市、县（区市）××行业性、专业性人民调解委员会与所辖区域各人民调解委员会，不具有任何领导隶属关系，彼此间是联合会下的平行并列关系。

三、人民调解委员会联合会的法理基础

《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。……居民委员会、村民委员会设人民调解委员会”。《中华人民共和国民事诉讼法》第16条规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”《人民调解委员会组织条例》第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织”。这些法律、法规规定的村委、居委人民调解委员会是人民调解组织的基本形式。司法部《人民调解工作若干规定》第10条的规定进一步发展了人民调解组织形式，明确在乡镇、街道设立人民调解委员会，并可以根据需要设立区域性、行业性的人民调解委员会。由此，广安正在探索建立的市、县（区市）人民调解委员会与此规章的规定完全相符，广安模式无疑是符合人民调解相关立法的法律精神的。

根据相关法律规定可以看出，人民调解委员会最显著的特征就是群众性，因此，只要市、县（区市）人民调解委员会仍保持其群众性特征，这就符合立法的初衷，市、县（区市）人民调解委员会的建立就具有正当性基础。为了保持市、县（区市）人民调解委员会具有群众性特征，由具有群众性特征的各乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解委员会和全体人民调解员自发组成市、县（区市）人民调解委员会联合会（以下简称联合会）。这样在确保联合会的组成细胞具有群众性特征的情况下，联合会必然具有群众性法律特征；而由联合会产生建立的市、县（区市）级人民调解委员会，也同样具有了群众性特征。

如果设计由市、县（区市）人民政府或由市、县（区市）司法局来产生市、县（区市）级人民调解委员会，这样产生的人民调解委员会就与行政调解有些含混不清，也不能充分体现群众性特征。因此，广安市设计由具有群众性法律特征的基层人民调解委员会和人民调解员自愿组成联合会，再由联合会决定成立市、县（区市）级人民调解委员会，就解决了市、县（区市）级人民调解委员会与行政调解有混淆之嫌的问题。

四、人民调解委员会联合会的运行成效及评估

自市县两级人民调解委员会联合会和人民调解委员会、人民调解员专家库成立以来，各地创造性的运用人民调解新机制，成功化解了10余起跨区域跨行业的重大复杂矛盾纠纷，切实将各种矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，有力地维护了人民群众的合法权益和社会的和谐稳定。如邻水县人民调解委员会成功调处初中学生涉命案的恶性，广安区人民调解委员会成功调处跨区域的专业性强的医患纠纷、8.14沉船事故赔偿纠纷、交通死亡事故赔偿纠纷，武胜县人民调解委员会成功调处学生病亡停尸闹事等。这些调解有力地维护了社会稳定，得到各级领导的肯定和人民群众的好评。

人民调解委员会联合会取得显著成效，这是在实践中进行理论探索和制度创新的结果。首先，它有坚实的群众基础。人民调解委员会联合会由各乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解委员会和全体人民调解员自发组成，坚持了群众性和自治性，始终秉承着公益性，取得了群众的信任，受到了大家的欢迎。其次，它有科学的运行机制。随着社会的发展，利益主体的多元化，必然导致跨区域、跨行业社会矛盾纠纷日益增多，涉及的社会关系、法律关系、人际关系也更为复杂，远远超出了原有的乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解组织和调解人员的调解范围和调解能力。而人民调解委员会联合的成立，不仅能更大范围的整合较大行政区域内的调解资源和力量，消除机制，而且能更为有效彻底化解矛盾，消除纠纷。最后，它有良好社会公信。人民调解员专家库集中了一大批由群众推选的具有不同行业技能或专业权威的德行兼备的人士，并因时因势组成专门的调解力量进行调解，保证了调解工作的合法合理和调解结果的公正，从而使当事人接受，群众信服，社会效益大彰。人民调解委员会联合正逐渐成为社会普遍接受和公众乐于优先选择的纠纷解决机制。

总之，在目前法律、法规缺乏明确规定的情况下，为适应维护社会稳定的紧迫形势，依据相关法律法规的立法精神，广安市大胆探索建立市、县（区市）人民调解委员会联合会和市、县（区市）人民调解委员会并取得了良好的绩效。下一步，广安市将继续探索人民调解与人民法院、检察院、公安、和群众工作的对接，明确各自的工作职责和相应的对接程序，构建各部门与人民调解的联动机制，从而形成人民调解、行政调解、司法调解等多种纠纷解决形式有机衔接的“大调解格局”，努力为人民调解工作创造新的理论和实践成果。