关于县级国库集中支付改革的思考

国库集中支付改革的目标就是按照公共财政的发展要求，建立和完善国库单一账户体系，将财政资金通过该账户体系直接拨付到收款或用款单位，进一步加强财政监督，提高财政资金的使用效率，更好地发挥财政在政府宏观调控中的作用。自全国开展国库集中支付改革以来，各地在试点市县的经验总结上积极开展此项改革。推行国库集中支付改革的基本思路是在坚持资金所有权、使用权和审批权不变的前提下，按照“前台收付，后台核算”的模式，以会计核算中心为平台，建立以国库单一账户体系为基础的财政国库管理制度改革。

一、改革取得的成效

（一）最大发挥了财政资金的效益。改革前，财政资金通过层层拨付程序拨到核算中心统一账户或预算单位账户内，国库外大量的沉淀资金和闲置资金没有充分发挥作用，还存在较大的安全隐患。改革后，建立了国库单一账户体系，采取财政直接支付方式，财政资金实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划结余，而实际资金结余在国库单一账户体系。从我县2010年的实际数据看，2010年县本级财政通过国库集中支付方式下达的用款计划额度为2.83亿元，当年实际直接支付2.14亿元，实际支付数占用款计划的75.62％，财政可缓拨经费达24.38％，国库结存资金最大限度地发挥了财政资金的使用效益，也充分发挥了财政资金在政府宏观调控中的作用。

（二）真实反映了财政资金的实际支出数。改革前，因缺乏来自预算单位的预算执行情况，财政拨付资金直接作为财政支出数，而单位的实际支出数却在很长一段时间内才能形成，甚至跨年形成。改革后，改变了“以拨代支”的做法，单位的支出必须在支付行为发生时，才能办理支付手续，支付行为没有发生时，资金仍停留在国库。财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出真实反映了财政资金的实际支出数。这样不仅财政部门能及时、全面、准确地掌握各单位预算执行情况，而且还能为县级政府对财经形势的决策提供及时、准确的判断。

（三）有力强化了财政的监督职能。改革前，财政资金必须先拨付到核算中心统一账户或预算单位账户内，受现行财政体制、可用财力等因素影响,预算单位占用往来款、项目资金随意支配、混淆使用、乱提费用等挤占、挪用和截留财政资金现象仍然存在。改革后，各单位所有收入直达国库单一账户体系，支出按照预算编制用款计划，细化功能科目到“类、款、项”，资金直达个人账户、供应商和劳务提供者，减少了资金流动的中间环节，结余都以指标、计划体现，单位挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低。同时每一笔财政预算资金支付须经预算股、业务股、国库股、支付中心的审核把关，实现了对财政收支事前、事中、事后全过程的监督，有效克服了预算单位花钱的随意性及截留、挪用等财经违纪行为的发生，从而起到预防和遏制腐败的作用。

（四）大大提高了资金运行速度。改革前，财政资金从财政部门的拨款到国库或财政专户的银行划款，再到核算中心统一账户或预算单位账户内办理支付，经过了多个部门、层层程序、诸多环节，才能到达收款人或用款人。改革后，财政资金实现了“四个直达”，即纳入县财政统发的工资直达个人账户；购买支出直达供应商；零星支出直达单位报账员备用金卡；项目支出直达中标单位，简化了资金拨付程序，减少了资金流动环节，避免了一些中间环节影响资金流动等不必要的影响和干扰，加快了资金运行速度，保证了资金及时足额到位，降低了层层转拨人力财力的消耗，能够快速供应、充分保证经济建设、社会稳定和各项事业发展对财政资金的迫切需求。对各预算单位来说，县财政局国库股批复、下达单位用款计划后，单位就可在支付中心办理审核支付，可提前资金到位时间3～5天。

二、改革进程中存在的问题

（一）纳入国库集中支付的资金面不广。国库集中支付制度改革是一项全新的改革,在原来的财政财务管理制度下要全面创新，难度很大。目前集中支付资金范围仅包括预算内资金，预算外资金及其他资金受预算编制、可用财力等诸多因素影响尚未纳入其中，特别是项目资金如果纳入集中支付，管理上与上级有关项目资金管理办法相矛盾，操作上存在很大问题。

（二）实有资金账户余额较大。在会计集中核算制和国库集中支付制并存的情况下，只有预算内资金通过国库集中支付，大量财政性资金还是拨付到会计核算中心的统一账户内，这些资金受单位支出进度等因素影响长期滞留在中心实有资金账户内，造成账户资金余额过大，存在较大安全隐患。

（三）部门预算编制较粗糙。国库集中支付的基础依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是单位的部门预算。因此，部门预算编制是否科学、规范、精细，直接影响到国库集中支付的顺利实施。当前县级部门预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，预算支出达不到逐笔进行核定的要求，预算批复下达时间达不到早的要求。从预算编制的方法来看，县级财政受可用财力的约束，定员定额的标准较低，基本支出预算赤字较多，导致单位存在项目支出中列支人员经费等不规范行为，预算执行较为困难。

（四）集中支付监督机制不健全。国库集中支付制度改革从根本上改变了财政资金拨付方式，财政资金从“分散管理”变为“集中管理”，财政资金风险也随之变为“高度集中”，由于集中支付的内部和外部监督机制还不健全，缺乏有效的监督机制，给集中支付带来一定的支付风险。

（五）制度建设不成熟。由于国库集中支付改革还处于推广阶段，支付、清算等制度还不够完善，操作流程还不够顺畅，相关的其他配套制度过于落后，缺乏可操作性，这些都成为集中支付高效运行的“绊脚石”，也使国库集中支付难以实现有章可循，有法可依。

（六）信息化建设不到位。国库集中支付制度改革以现代化的财政管理信息系统、国库支付操作系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的高效和快捷。当前县级的国库支付系统软件是软件开发公司开发的单个软件体系，与银行、人民银行没有数据接口，所有业务靠手工进行传递和清算，每天必须留出足够的清算时间，缩短了单位的用款时间，降低了支付效率。如要实行三方联网的话，资金投入和人员技术支撑又会存在一定难度。预算单位受财力、人力因素的影响，实现与财政部门的联网存在一定的抵触情绪。县级财政部门信息中心技术人员配备不到位，导致数据库仍由软件开发商管理和控制，后台处理由软件公司操作，既不方便及时，又存在安全隐患。

（七）公务卡推广不力。公务卡改革是规范单位业务，减少现金结算，提高支付透明度，深化国库集中支付改革的一项新举措。目前，因POS机安装率低、商家要缴手续费等因素影响，县级公务卡刷卡环境不理想，刷卡消费受到限制；财政、发卡行、单位之间未实现联网，不能及时掌握公务卡消费信息，无法实现全程监督，这些都制约着公务卡的进一步推广和顺利实施。

三、进一步推进改革的几点建议

（一）所有财政性资金纳入集中支付。加快推进国库管理制度改革，积极探索、研究预算外资金及其他资金纳入国库集中支付管理的措施和办法，逐步将所有财政性资金纳入国库集中支付，取消实有资金账户，完善国库单一账户体系。使财政资金在单一账户体系内安全、高效运转。

（二）进一步推进和细化部门预算编制。财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。为有利于国库集中支付的运行，县级政府在做大财政“蛋糕”的同时，要增加县级可用财力的比重，减少单位基本支出的赤字，尽早批复部门预算；财政部门要深化部门预算改革，细化预算编制，尽量细化具体项目，尽早编制部门预算，切实提高预算编制水平。

（三）建立完善的监督机制。一是建立严格的内控监督机制。从岗位职责方面进行岗位风险评估，建立健全财政资金支付参与主体之间的相互制衡机制，相互独立、互为制约，加强监督；二是建立规范化的外部监督机制。通过纪检监察、审计、银监等部门的检查，切实提高集中支付风险防范意识。通过建立和完善科学合理的监督控制体系，确保国库集中支付改革的顺利实施。

（四）建立健全各项制度。建立健全国库集中支付的各项规章制度，规范操作流程，缩短审批时限，简化审批程序，提高财政资金支付效率，建立一整套完整、规范、安全、高效的集中支付制度体系，为快速推进国库集中支付制度改革提供坚强有力的后盾。

（五）加快完善财政信息化建设。以“财政系统应用支撑平台”建设为契机，搭建财政一体化信息网络平台，使财政支出从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算以及财政资金到达商品和劳务提供者账户上，实现网络内封闭运行，加快资金运行速度，防范资金支付风险，从根本上实现财政、人行、单位、商业银行的信息资源共享。

（六）创造环境大力推进公务卡改革。加强各部门的沟通协调，加大政府指导力度，增加POS机的安装范围，降低或取消商家手续费，创造良好的公务卡刷卡环境；把公务卡支付系统纳入国库集中支付系统，实现财政部门的查询监督、审核报账和预算单位的报销、还款的实时动态，顺利推进公务卡改革的全面实施。

（七）会计集中核算的全面转轨。在国库集中支付全面铺开的前提下，逐步把会计核算移交给财务人员和财务制度比较健全的单位,对单位小、人员少的单位暂时实行记账，条件成熟实现集中核算向集中支付制度的全面转轨。（作者单位：泰和县财政局）