论档案的“属地管理”

随着档案的社会化程度越来越高，档案越来越受到社会的关注，社会对档案信息的需求越来越旺，总量越来越多，范围越来越广，不仅仅局限于法律法规、政府的政务信息，还涉及到工作、生活、保障、权益等方面息息相关的各层面的信息。而档案馆作为提供信息的平台，由于长期以来受到国家有关档案管理政策、权限的制约，使大量的隶属于中央、省垂直管理的地方单位的档案或者信息无法进入当地档案馆，造成了信息的分割，产生某些信息的盲区，致使这个重要平台的作用受到限制。因此，要使档案及其附着的信息最大限度地满足当地社会的需求，必须对现行的有关档案归属的政策进行调整，实行档案的“属地管理”。

一、现有“条块结合”的档案管理体系对地方档案工作产生不利影响

建国以来，适合我国国情的档案事业管理体系不断发展，档案工作基本原则逐步完善，1987年《档案法》颁布后，以法律的形式确定了我国的档案工作基本原则：“档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案的完整与安全，便于社会各方面的利用”。这是从我国几十年来建立和建设档案事业的经验和教训中总结、升华起来的一种理性认识，是指导全国档案工作的科学准则和理论基础。这一基本原则的贯彻实施，使我国从中央到地方建立了适合我国国情的社会主义档案事业管理体系。

但是，在具体实施过程中，“统一领导”得到坚决贯彻执行，完全按照“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国档案事业实行统筹规划、组织协调、统一制度，监督和指导”。而“分级管理”则出现了一些新情况，没有完全体现“分级管理”的思想，尤其是“档案实行分级集中”存在较大问题。究其原因是由于长期以来，一些特殊部门（或单位）的档案管理，潜存着地方档案行政管理部门和系统上级主管部门双重管理和指导的问题，从加强管理角度看，这种条块结合共同监督与管理的管理体系和方式，对促进档案工作是有积极意义的，但也带来了一些不良的后果，造成地方档案管理存在“条块分割”现象。一方面，原来一直属于中央垂直管理系统的单位，以条条管理为主，其日常形成的档案，尽管是当地在某一方面客观情况的记录，但由于其强调为垂直管理单位，执行上级主管部门政策，可以自行保管或移交上级主管部门，而实际上一直处于自行管理的封闭状态，时间一久逐步脱离当地的国家档案馆；另一方面，在当前形势下，国家不断扩大直属管理系统，将原属于地方管理的单位，划归中央垂直管理，这些单位的档案又因为隶属关系的变更，而不断剥离档案馆。这些单位原属于地方管理时档案已部分进馆，隶属关系变更后，又强调档案不进地方档案馆，人为割裂了一个单位的档案整体，割断联系。这些情况都与国家档案工作的“分级管理”原则相背离。这种“条块结合”管理体系实际上造成了“条块分割”，其带来的后果：一是地方国家档案馆档案来源范围越来越窄，地方档案馆馆藏档案在总体层面上显得“支离破碎”；二是造成档案实体和信息的条块分割，信息隔离、封闭，或是信息零碎；三是档案分割使信息的利用也产生分割，无法与社会共享档案信息，违背了“便于社会各方面对档案利用”的服务宗旨和根本目的，与当今社会要求的信息公开相背离，使“便于社会各方面对档案的利用”这一目标大打折扣。

当今社会文明的进步，要求政府能实现“公平、公正、公开、透明”，政府履行社会管理职能过程中形成的，包含各种法律法规、政策规章等文件、档案及其蕴涵信息的公开、透明是文明社会发展的必然趋势，信息的开放程度体现了社会的文明程度。在加快社会主义民主建设过程中，档案及其信息的开放是其重要的组成部分，如果档案实体和信息仍然处于“条块分割”状态，政令有可能不畅，也无法适应属地单位和公民对档案及其信息的总体需求。所以，档案资源的整合成为档案事业发展的必然趋势，是社会发展的必然要求。实现档案资源的整合，首要解决的是地方档案的“分割”问题，只有将中央、省垂直管理部门的档案纳入当地国家档案馆的进馆范围（除涉及国家安全的档案外），形成规模效应的档案及其信息的利用，才能满足公民的综合需要。也只有将中央、省垂直管理部门的档案移交当地国家档案馆，才是真正体现“统一领导，分级管理”国家原则的精髓。

二、树立全新理念将属地单位的档案纳入当地国家档案馆管辖

1． 在确立“属地管理”原则中，必须树立“馆属档案”的理念。在我国的档案工作基本理论中，“馆藏档案”是一个重要的概念，它反映了一个国家档案馆档案的数量、种类和馆藏结构，是多年来衡量一个档案馆整体水平的重要指标。但是“馆藏档案”的概念，仅仅局限于档案馆对已进馆档案的分析统计，不能体现一个地方属于国家档案资源的整体状况，在对属地档案的整体考量上，存在局限性和不确定性，不利于档案行政管理部门对当地档案资源的总体把握。因此，在确定档案“属地管理”原则过程中，地方国家档案馆必须树立“馆属档案”理念，即凡本行政区域内各国家机构形成的档案，都属于当地国家档案馆应进馆范围，包括中央、省属驻本区域各单位。“馆属档案”既包括已进馆的“馆藏档案”，也涵盖应进馆而未进馆的地方党政部门和国家垂直管理部门的档案。通过建立“馆属档案”的概念，将中央、省属驻该行政区域内各单位的档案纳入地方档案馆管辖范畴，有利于全面反映一个地方社会、经济、文化等等全方位的情况，从而建立起地方档案信息总体传输平台，满足当地各方面的需要，以达到做大做强地方国家档案馆的构想。

2． 采取多种管理方式实现“馆属档案”的有效管理。在档案的进馆方式上，可以采用多种方式相结合的办法：一是档案实体及数据完全直接移交进馆。严格按照国家档案馆进馆范围和进馆时限要求，将中央、省属驻本区域各单位的档案移交地方档案馆保存。二是档案数据分阶段进馆。考虑到中央、省属单位档案的特殊性，在确立档案移交地方档案馆的要求后，档案实体可延迟进馆，但为了适时满足社会和公民对档案信息利用的需求，应将各单位档案数据信息优先进馆，再区分公开与非公开后，向社会提供利用。三是国家档案馆通过建立地方档案目录中心，接收档案目录进馆。按照建立档案目录中心的标准，馆属档案目录与档案数据同步进馆，以便掌握各单位档案实时情况，以防止归档档案材料的流失，绝不能任其自流。四是引进托管新机制，列入进馆范围的中央、省属单位的档案，已到达国家规定的进馆期限，而由于特殊原因暂时不能进馆的，在明确档案的归属权限后，地方国家档案馆可以采用“委托制”，委托档案管理单位代档案馆保管，委托保管时间必须经过双方的协商而定，最高不能超过10年，受托单位必须每年向档案馆汇报保管情况。

三、建立档案“属地管理”长效机制，确保“统一领导，分级管理”原则的长期有效实施

实施“属地管理”势必打破现有的条条框框，必然会遇到各种阻力和技术方面的难题，但是，为了实现档案首先满足当地社会发展的利用需要，国家应当明确档案“属地管理”的有效机制并保证能长期执行。推行“属地管理”对全国档案事业发展而言，也是一项有利的措施，可以壮大各级国家档案馆的实力，从而壮大具有我国特色的档案事业规模。国家可以考虑从几个方面建立长效机制：

1． 调整有关档案管理的法律规范。根本上，在国家档案法律法规中，明确“属地管理”原则，除涉及国家安全的以外，凡中央、省垂直管理的国家机关的档案应向该行政区域的国家档案馆移交档案，档案实体确实存在移交困难的，应当向当地档案馆报送目录，对当地具有重要保存价值的，应当制作复制件移交当地档案馆。《珠海市档案条例》中已作了初步的尝试，《条例》第三十一条明确：本行政区域内中央、省垂直管理的国家机关的档案，不能移交市档案馆的，应当向市档案馆报送目录；对本市具有重要保存价值的，应当制作复制件移交市档案馆。

2． 国家档案行政管理部门应当收拢已放开的口子，不再批准新增中央垂直管理系统档案自主管理或垂直管理的要求。明确中央、省垂直管理的单位应遵循“属地管理”原则，确保档案实体或者档案信息的地方化或属地化，注重为地方社会服务的效力。对于已实施多年的有关系统，应当逐步淡化系统统管的意识，转变为地方管理，明确档案进入当地国家档案馆。

3． 建立信息互通机制。加强地方档案行政管理部门对系统档案的监督指导职能，建立地方档案行政管理部门与当地的中央、省垂直管理部门的联系机制，互通信息。针对不同的部门，采用不同的方式，将这些部门的档案逐步接收进档案馆，完成地方“公共档案馆”的建设。

（作者单位：广东珠海市档案局519000）