对建设项目跟踪审计的探讨

摘要：根据《审计署2008-2012年审计工作发展规划》提出，对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项等项目要试行全过程跟踪审计。通过开展建设项目跟踪审计取得了良好的成效，然而，由于建设项目跟踪审计涉及内容多、范围广、政策性强，在实际工作中我们也清醒地认识到，作为一项探索性的工作，跟踪审计还存在着一些问题与不足，还有待进一步地规范和完善。

关键词：建设项目；跟踪审计；规范制度；责权关系

Abstract："Audit 2008-2012 Audit development plan, the audit of the whole process of tracking the project to be the pilot of the people's livelihood of the large investment projects, major emergencies and public matters. Achieved good results through the construction project tracking audit, however, the content, a wide range of policy and in practical work, we also clearly recognize that, as an exploratory work, the construction project tracking audit involves tracking The audit also there are some problems and shortcomings, to be further standardize and improve.

Key words: construction projects; track audit; normative systems; the relationship between rights and responsibilities

中图分类号：E232.6 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

1.跟踪审计工作当前存在的问题及不足

1.1 建设各方对跟踪审计支持、配合力度不够

跟踪审计只是一种“过程监督”， 审计机关和项目各参建单位的关系是监督与被监督的关系。 跟踪审计同时对设计、建设、施工、监理等部门实施了审计监督，需要协调好、处理好与各方之间的相互关系，由于跟踪审计尚处于实践和探索阶段，有关部门对跟踪审计的认识不够一致，对跟踪审计不理解，认为是对他们不信任，跟踪审计就是跟踪监视。或者认为既然有跟踪审计把关，那就把一切责任推给审计部门，自己敷衍塞职，丧失责任心，有的甚至怀有抵触情绪，因而有时在实施跟踪审计时各参与方配合不够积极，使跟踪审计工作增加了难度。

1.2 跟踪审计的角色定位容易出现偏离，参与建设过程中的项目管理

跟踪审计打破了建设项目的传统管理模式，而又因跟踪审计的相关制度、规范或操作规程等尚不健全，因此审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时，跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，所以很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入常规造价咨询的职责范围，类似建设单位委托的造价咨询服务，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。另外，这种模式需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计，提出审计建议，供建设单位纠正和改进工作，很容易使审计人员偏离监督咨询建议的目标，介人到建设项目管理的职能范围中。比如，关于现场签证问题，国家明确规定了建设单位、监理单位的职责和具体操作规范，而在实际工作中，他们往往先要求跟审计人员表态后自己才签署。这样很容易造成各方利益的冲突，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。

刘家义审计长曾指出，跟踪审计应站在一个正确的高度，要从为什么审计、为谁审计、谁来审计、怎么审计等四个方面，切实树立“科学的审计观”，坚持监督与服务并重的理念。围绕关系人民群众切身利益的建设项目，关注国家政策法规、建设程序等的执行情况，揭示和分析存在的突出矛盾、问题和薄弱环节，有效控制建设项目投资，并有针对性地从完善制度和政策的层面提出意见和建议。

1.3 跟踪审计规范、标准、指南、规程不完善

作为一种新生的审计方式，跟踪审计目前还没有一个统一的规范、标准、指南、规程。目前虽然各级审计机关和审计人员对跟踪审计进行了大胆实践,形成了一套跟踪审计实践的操作思路,但还未从审计理论上加以总结和提升,还未建立一套相关的跟踪审计的规章制度,没有系统地上升到审计规范制度。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏统一规范，导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性，所以，可能导致审计质量得不到确保。目前由于政府投资项目跟踪审计的法规和政策文件基本是空白，操作指南、规程也很不完善，审计工作只能依据委托人的指令或建设单位的要求去做。开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点依然需要不断的探索，跟踪审计有待于规范化、制度化、科学化。

1.4 审计力量薄弱及审计人员综合素质尚难适应跟踪审计的实际要求

由于跟踪审计贯穿于建设项目的各个环节,因此极具政策性、专业性和复杂性,对跟踪审计的方法、手段及审计人员的自身素质提出了更高的要求。审计人员不仅要具有精湛的专业技术和较宽的业务知识面,同时还要具备良好的协调沟通能力,以及了解掌握最新的技术方法手段,以适应跟踪审计的需要。目前现有工程审计人员几乎都是造价审核类的工程师，施工经验不够丰富，且普遍缺乏建筑、结构设计等方面的专业知识和技能，很难在建设项目的设计阶段、施工阶段提出有影响力的决策意见和管理意见，使得某些环节的跟踪审计流于形式，严重影响了跟踪审计的效果。

1.5审计依据不足，审计实践被动。

审计人员介入时间模糊，也是导致审计效果不明显的原因之一；同时造成了审计依据不足，审计实践被动。以往的常规审计是以事后审计为主的静态审计，跟踪审计是在建设全过程实时进行的一种动态审计，作为一种全新的审计模式，审计人员承担着重大的责任和风险，这就需要相关的审计法规作为支撑，不仅为建设单位制定项目管理制度提供遵循的依据，也为跟踪审计部门提供衡量的标准。然而目前这方面的法规政策相对滞后，使得审计人员在跟踪审计的实践中难以对建设项目作出共性的评价和判断，审计风险增大、审计质量难以提高，导致跟踪审计模式一直处于被动局面。

2.建设项目跟踪审计的建议

2.1加强沟通、协调，营造和谐的审计环境

跟踪审计不仅涉及审计机关工作模式的改变，同样涉及被审计单位在配合审计的一系列的习惯做法的改变。为此审计机关应注意通过各种方法营造有利于开展跟踪审计的环境。一方面，要重视做好审计宣传工作，使大家对跟踪审计的工作职责、跟踪审计程序、内容及应配合的要求等有一个全面的了解，自觉接受审计。另一方面，不断创新工作方式，加强与建设各方的沟通、协调，共同研究解决项目实施中遇到的困难和问题，听取他们好的建议，形成各部门各负其责、齐抓共管的局面，给审计创造一个和谐的工作环境，便于有效开展工作。

2.2合理定位审计角色，把握审计相对独立性原则

加强沟通、协调，给审计创造一个和谐的工作环境，是审计工作的一个基础和好的开展的前提。审计的职能是“监督”而不是“管理”，跟踪要把重点放在监督建设程序的合法性、合规性上，一些应由其他部门行使的管理职能，审计部门切不可越俎代庖，大包大揽。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，跟不是常规的造价咨询服务工作，而是履行对上述工作的监督职能，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。所谓“既当运动员，又当裁判员”，就难以保持审计的客观性和公正性，同时给审计人员带来巨大的审计风险。因此，在跟踪审计工作中，我们要把握好监督者的角色定位，努力做到“到位不越位，参与不干预”，强调依法独立开展监督。

2.3建立健全跟踪审计相关程序、法规及制定切实可行的操作规程等

跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新，使传统审计的程序、内容、方法都发生了重大变化，为了使跟踪审计能健康运行，确保跟踪审计依法实施，使这一模式能更好地为工程建设项目服务，应建立一整套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范，以及与此相衔接的项目管理制度、财务管理制度等，为跟踪审计人员、项目管理人员、财务管理人员提供具体的指导，使各部门各司其职，工作到位不越位，相互配合，协调运转，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。

3.实践工作中，应抓好几个重要环节、关键点的跟踪审计

3.1前期决策阶段：这一阶段应把审计置于决策咨询的位置,将重点放在验证和评价以下内容上；可行性方案所依据的数据资料是否充分可靠，有关测算是否准确；论证深度是否到位，所载内容是否完整；聘请从事可行性研究工作的中介机构是否具备必要的资质条件；是否实施了多方案比较论证程序等。揭示存在的差异或问题，提供给决策者作为决策参考。

3.2设计阶段：在项目做出投资决策后，控制项目投资的关键就在于设计。设计阶段跟踪审计工作的目标是确定设计单位资质是否符合规定；设计的深度和质量是否满足要求；设计是否达到限额设计要求；是否进行了设计招标和设计方案的优化。

3.3招投标阶段：审查招标文件的内容是否合法、合规；参与招标答疑会；审查工程量清单是否完整、准确，有无多算、少算、漏算，项目特征描述是否准确、完整；审查招标控制价是否准确；审查招投标过程是否规范、合法，有无串标现象；加强对合同签订前的审核，防止因合同内容有误或遗漏而造成建设资金的损失浪费。

3.4隐蔽工程：工程施工中会涉及到大量的隐蔽项目，隐蔽项目工程量的确定是否属实会对最终工程造价产生直接影响，又由于隐蔽工程在隐蔽后无法看到，因此也是最难监督、最容易产生争议的地方。所以跟踪审计人员一定要到施工现场了解具体施工做法，检查隐蔽工程验收，做好取证记录，避免在隐蔽工程中出现以次充好、偷工减料、虚报高估的现象。

3.5设备、材料价格的确定：设备、材料若为建设方自行购买，则要对采购程序的合规性、定价的合理性、质量控制的有效性等进行审计监督。若为施工方购买的，则要根据合同条款进行区分，如果合同为固定价，则跟踪审计主要审查所用设备、材料是否与合同承诺相一致；如果合同规定以最终审计结算价为准，则要对进场设备、材料的产地、规格、型号等内容进行复核，同时，要对市场进行必要地询价。

3.6工程变更和签证的审核：要严格审核、控制变更和签证，主要审查理由是否充分、情况是否属实、计量是否准确、手续是否齐全、资料是否完整、与合同有无冲突等，防止乱签证、假签证等问题导致工程造价不真实。

4.总结

加强审计队伍建设势在必行，由于跟踪审计涉及到工程建设的各个环节,极具政策性、专业性和复杂性, 因此一定要采取有效的措施，确保审计人员的数量与质量。审计部门要加大审计资源的投入力度，加强审计队伍建设或管理，达到充实审计技术力量，提升审计队伍建设项目跟踪审计能力的目的。审计人员要坚持专业理论及技能的学习和充实，不断提高自身的业务知识水平和专业技能，要努力拓展自己的知识面，提升实践经验，努力成为复合型、实用型人材。另外，应加强审计人员的职业道德建设 。工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域，对此，审计机关应保持高度的警惕性，把工程建设领域的廉政问题当作审计系统廉政建设的重中之重，切实加强审计人员的职业道德建设，严格规范审计人员的执业行为，防止审计人员弄虚作假、，努力打造一支具有高尚职业道德的审计队伍，树立良好的审计形象。