加大结构调整力度促进节能减排

摘要：节能减排已成为影响我国经济增长的约束性指标，而经济和技术结构不合理是限制节能减排的主要因素之一。因此，加大结构调整力度是促进节能减排的有效措施。我们要抓住全球经济发展速度放缓的历史性机遇，通过完善产业进入与退出机制、完善节能减排技术政策体系，加大结构调整力度，促进节能减排。

关键词：结构调整　节能减排　机制　政策

节能减排是落实科学发展观的本质要求，是实现经济又好又快发展的必然选择。而结构调整则是促进节能减排的重要途径。因而，在全球性经济危机面前，在“扩大内需、促进增长”的压力面前，我们如何化“危机”为“机遇”，全面理解国家“保增长、扩内需、调结构”的方针，保持理性的发展方式，坚持以结构调整促进节能减排的大思路，成为对各地落实科学发展观的重大考验，也是我国能否高质量地完成节能减排指标，真正实现又好又快发展的关键。

一、以结构调整促节能减排的必要性

1、节能减排面临的形势严峻 “十一五”规划中，我国的节能减排约束性指标是：单位GDP能耗降低20％，主要污染物排放总量减少10％。2007年单位GDP能耗下降了3.27％；二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了4.66％和3.14％，首次实现了双下降。2008年上半年，全国单位GDP能耗同比降低2.78％，二氧化硫和化学需氧量分别下降3.96％和2.48％；全国规模以上工业单位增加值能耗同比降低5.76％。从行业来看，2008年1―9月份，煤炭、钢铁、有色、建材、石油石化、化工、纺织、电力耗能行业单位增加值综合能耗均有较大幅度的下降，其中煤炭、建材和纺织行业的降幅均超过5％，分别为6.74％、9.98％、9.61％。从作为节能减排主体的企业来看，2008年上半年与2005年同期相比，中央重点类和关注类企业万元增加值综合能耗(现价)下降12.15％，节能3,943万吨标准煤，化学需氧排放量减少21.4％，二氧化硫排放量减少35.2％。其中化工、机械、军工、建筑、电子、煤炭、钢铁7个行业万元增加值可比能耗呈明显下降趋势。一批中央企业能耗和污染物排放水平达到国内领先水平或接近国际先进水平。这标志着我国实现上述约束性指标的努力取得了可喜进展。

然而，尽管国家密集出台了系列一推动节能减排的政策举措，尽管近几年节能减排收到了一定的成效，但我们不得不承认，从总体上看，我国的能源消耗和污染排放并没有呈现出明显的下降趋势，与“十一五”节能减排的目标还有较大的差距。而且，为了应对国际金融危机的影响，中央出台了扩大内需促进经济增长的十项措施，启动了4万亿元经济刺激计划，许多地方政府也随后跟进公布了庞大的投资计划。这的确有利于较快地、大幅度地拉动经济增长，但新开工项目越多，对能源、资源和环境的压力越大，越会推动能源消耗总量和污染排放总量呈扩大趋势。这对节能减排确是个巨大的挑战，使节能减排形势变得异常严峻。

2、结构不合理限制节能减排

(1)产业结构不合理。从我国近几年的情况看，产业结构虽然了发生变化，但是不仅变化缓慢，甚至出现逆向变化。2001年全国三次产业的结构比例为14.4：45.1：40.5，2007年为11.3：48.6：40.1，第一、第三产业分别下降了3.1和0.4个百分点，而第二产业则提高了3.5百分点。国内重工业增长率，2001年到2005年平均达到16％，2006年为17.9％，2007年为19.6％，高于同期国内规模以上工业增加值增长率。

近两年，为实现节能减排约束性目标，国家相继采取了增加节能减排资金投入、加快落后产能淘汰、限制“两高一资”产业发展等一系列政策和措施。从2008年1.9月份的经济指标来看，在我国城镇固定资产投资中，三次产业投资分别增长62.8％、30.2％和24.8％，第一、三产业的投资增长明显加快，对经济结构调整非常有利。然而，全球性金融危机却有可能打乱我们的结构调整节奏。中央启动了4万亿元经济刺激计划，这是非常及时和必要的，但是，需要谨防为了保增长而使产业结构逆向调整，不能把“保增长”与结构调整对立起来，更不能把“保增长”与又好又快发展对立起来，从而直接影响到节能减排的进程。尽管“十项措施”已给出鲜明的信号――除了投资建设一批重大基础设施项目外，4万亿元资金将更多地投向保障性住房、社会事业、环境保护等关涉民生的领域：在产业结构方面，也明确提出要“加快自主创新和结构调整”。但事实上，在许多地方政府随后跟进公布的庞大投资计划中，的确呈现出偏重于大型基建项目和重化工业项目的倾向。在2008年1―9月国内重工业增长率仍高达16％的基础上，随着新一轮的“投资热”，一批重大项目的陆续开工建设，将带动冶金、电力、建材、化工等高耗能的重化工业生产加快发展，比重进一步上升。

据统计，不同产业单位产出的能耗大不相同，以天津为例，2007年全市第一、二、三产业万元GDP能耗分别为0.71、1.12、0.43吨标煤；轻工业和高新技术产业单位增加值能耗不足重工业能耗的40％。高消耗必然带来高排放。因而，消耗高、排放高的第二产业比重上升(特别是重化工业比重上升)，消耗低、排放低的第三产业比重下降的趋势，无疑会限制结构性节能减排的能力。

(2)技术结构不合理。支撑我国经济运行的技术结构尚未完成由传统的以向自然大量索取资源能源和排放大量废弃物为特征，向资源节约型环境友好型转变；技术创新观也未实现由单向度的经济价值取向，向多向度的经济、社会、生态价值取向转变。表现为我国的节能减排技术相对落后，与国际先进的能源技术相比，我国能源转换效率普遍低15-35％，重点企业单位产品能耗平均比国际先进水平高2O％至40％，一些重大节能减排技术应用也非常有限，限制了技术性节能减排的能力。

3、加大结构调整力度是促进节能减排的有效途径

(1)经济结构调整是节能减排的有效途径。据测算，如果第三产业增加值比重提高1个百分点，第二产业相应降低1个百分点，每年能源消耗总量至少可以减少2，500万吨标准煤，相当于万元GDP能耗降低约1个百分点；如果高技术产业增加值比重提高1个百分点，而；台金、建材、化工等高耗能行业比重相应地下降1个百分点，每年能源消耗总量可减少2.800万吨以上标准煤，相当于万元GDP能耗降低1.3个百分点。低消耗必然带来低排放。可见，结构调整对节能减排的贡献率极高。因而，提高低消耗、低排放的产业比重，降低高消耗、高排放的产业比重，是缓解经济发展对节能减排压力的必然选择。因

此，我们更应该把这次全球金融危机看作是调整经济结构、产业结构的一次好机会，要以科学发展观统领“保增长”的进程，在保增长、重民生、促就业的过程中，采取强有力的措施，加大结构调整的力度，促进节能减排。

(2)技术结构调整是节能减排的另一有效途径。近年来，随着我国一些节能减排技术政策的推进和实施，节能减排技术创新工作取得了一定的成效。以全国1995-2005年的工业分行业经济与排污统计数据为基础，对工业产业结构以及工业增加值排污强度进行分析，可以看出：石油化工、金属加工、造纸等废水排放强度较大的行业，其COD排放强度呈逐年降低的趋势，其中以造纸业为例，虽然其COD排放强度仍处于较高水平，但其下降速度较快，2005年其COD排放强度已降至69kg／万元，与2002年相比下降了43％，表明技术进步对工业废水及COD排放的控制起到了正面积极的作用。同时，煤炭燃烧、烟气脱硫等技术和设施的开发应用，也使得非金属矿物制品业、黑色金属冶炼业等高耗能、高排放行业的单位增加值SO。排放强度呈下降趋势，表明减排技术对这些行业的污染减排起到了积极的效果。因而，我们应采取更加积极的措施，加快节能减排技术创新，加大技术结构调整力度，促进节能减排。

二、以结构调整促节能减排的对策措施

以结构调整促进节能减排的基本思路是：促进服务业特别是现代服务业的加快发展，加大第三产业在国民经济中的比重，拉动节能减排；促进高新技术产业特别是低能耗物耗、低污染的电子信息、航空航天、生物医药、新能源、新材料、环保产业的加快发展；推动产业聚集，形成集约效应，提高能源利用和污染治理效率。

以结构调整促进节能减排的对策措施，核心是：通过完善产业进入与退出机制，来达到控制、引导产业增量，调整、优化产业存量的目的；通过完善节能减排技术政策体系，来达到激励节能减排技术研发与推广，优化技术结构的目的。

1、建立产业增量控制引导机制

如果地区经济在“十一五”期间以年均10％的速度增长，到2010年新增能力将是2005年生产能力的61％；如果按13％的速度增长，5年中新增生产能力将是2005年生产能力的84％，届时全部生产能力中的一半左右(46％)都是这5年中新增的。如果新增部分不符合节能减排的要求，将不但不能支持地方和全国实现单位GDP能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％两个约束性指标，而且还会对不断增加的产业存量造成更大的节能减排负荷。因此，加强对新增固定资产投资项目的控制和引导是优化经济结构，推动经济增长方式转变的重要手段。

(1)提高“产业门槛”，强化招商引资的结构导向机制。以是否有利于建设资源能源节约、环境友好的产业系统为基本的取舍标准，设立“产业门槛”、“能效门槛”和“环境准入门槛”，引导投资转向大力发展低能耗物耗、低污染、高附加值、高技术含量的现代服务业和先进制造业。

(2)建立新增项目的能耗和排污总量控制机制。即当期新增产能的能耗和排污总量必须小于同期(或者前期)的节能减排总量。否则须采取限批等措施限制产业增量投产。

(3)加大约束力度，完善高耗能、高污染行业限制扩张机制。实行新开工项目报告和公开制度；把好土地、信贷闸门，限制高耗能、高污染行业的过快增长；清理和纠正在电价、地价、税费等方面对高耗能、高污染行业的优惠政策。

(4)完善新项目节能评议和环境影响评价制度。尽快研究、制定、实施节能评议和环境影响评价的标准体系，实行新上项目节能减排评估和环境影响评价一票否决制。

2、健全落后产能加速淘汰机制

加快落后产能退出是优化经济结构，促进节能减排的另一重要手段。全球性经济危机是落后企业的“危机”、先进企业的“机遇”。它可能引发的企业倒闭加速，无疑为加快淘汰落后产能提供了有利时机。我们不能困其可能引发失业增加、社会动荡而错失大浪淘沙的良机，放缓淘汰落后产能的进程。而应采取积极的应对措施，完善保障机制，在保证社会稳定的前提下，加速淘汰落后产能，为优质产能创造更大的发展空间，促进经济又好又快发展。

(1)完善淘汰落后产能的激励、约束政策。增加财政转移支付，对淘汰落后产能给予适当补助和奖励。实行递减性补贴政策，对先期淘汰的产能给予高额补贴，关停越晚，补贴越少，超过一定关停期限的还要进行处罚，引导落后产能尽早、尽快淘汰。对未完成淘汰落后产能任务的区县，严格控制安排投资项目，实行项目“区域限批”等。

(2)建立淘汰落后产能善后补偿机制。建立淘汰落后产能基金，将税收的一部分划入该基金，并接受单位与个人的捐助，在等量替换产能中对依法建设生产的淘汰企业的经济损失进行必要的补偿。鼓励被淘汰企业转产转型，在项目立项、土地审批、信贷政策、税收减免等方面对落后产能转产企业给予优惠。

(3)尽快建立和完善节能指标交易市场和排污权交易市场。使被淘汰企业可以通过出让节能指标和排污权，来获得收益、弥补损失。

(4)政府提供必要的财政扶持，建立被淘汰企业职工培训再就业、最低生活保障制度等。

3、完善节能减排技术政策体系

(1)鼓励有重大推广意义的资源能源节约和替代技术、能量梯级利用技术、消除污染物的环境工程技术、零排放技术等的研发。在重点行业和领域推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术。

(2)完善鼓励节能减排技术研发与应用的财政政策。中央和地方财政对重点节能技术改造工程实行“以奖代补”政策，每节约1吨标准煤中央或地方财政将给予企业200元到250元的奖励。参照绿色照明工程的做法，建立高效节能产品、环保产品推广的财政补贴机制，落实补贴资金，制定具体实施方案。

(3)完善鼓励节能减排技术创新的税收政策。抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税负水平。研究开征环境税。研究促进新能源发展的税收政策。对符合条件的节能减排技术项目及专用技术设备投资实行定期减免或抵免企业所得税政策，对节能减排技术设备投资给予增值税进项抵扣。实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。

(4)利用价格杠杆促进节能减排技术创新。理顺成品油、天然气与其他能源产品的比价关系，加大石油特别收益金征收力度，取消天然气价格双轨制。推进供热价格改革，实行按用热量计量收费。完善电力分时电价办法，加大差别电价实施力度。实行差别水价政策，适时调整各类水价标准。实行脱硫发电加价政策，对非正常停运脱硫设施的燃煤电厂扣减脱硫加价。重点解决利用余热、余压、煤矸石、煤泥和城市垃圾等低热值燃料发电上网及电价优惠政策。科学合理地探索制定新型能源和再生能源价格，促进新能源和再生能源的推广使用。科学合理地探索制定污染排放收费政策等。以此将外部成本内部化，来提高企业开展节能减排技术创新的积极性。