矿产资源县(市)“矿业财政”出路研究

摘要:矿产资源县(市)是伴随着矿产资源的开发利用而发展起来的,为国民经济和社会发展作出了重大贡献。由于矿产资源县(市)发展的特殊性,即矿产资源县(市)的财政支柱来源于矿产资源的开采和利用,由此形成了特殊的财政状况。随着近年来矿产资源开发强度的增大和长期以来开采的累积效应,目前矿产资源县(市)发展陷入资源枯竭、环境容量有限、社会经济发展缓慢的困难境地,以此为依托的“矿业财政”问题也日益凸显。应从财政收入、财政支出和财政转移支付三条主线入手,对症下药,提出政策,才能有效缓解县(市)级财政困难。

关键词:矿产资源县(市);矿业财政;对策

中图分类号:F407.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0114-03

矿产资源型城市是指城市经济主要依赖以煤炭、有色金属矿产为对象的采掘、营销、加工业以及由此伴生的相关产业发展起来的城市类型,煤炭、有色金属矿产资源是其发展的主要源泉。矿产资源的开采、加工和利用一方面确实加速了我国城市化进程,带动了区域经济的发展,增强了国家整体经济实力,提供了大量就业机会,促进了社会稳定;另一方面在发展中也积累了不少矛盾和问题,诸如支柱产业单一,后备资源不足,环境污染严重,城矿关系不顺等一系列深层次的矛盾和问题十分突出,严重制约了这类城市自身的可持续发展。而且矿产资源属于不可再生资源,它的形成需要几十万年甚至几百万年的时间,而它的消耗速度远远大于它的形成速度,因而不论其消耗速率如何,总有一天会耗完枯竭。矿产资源的衰竭不可避免地会导致矿业衰落,工矿企业以煤炭、有色金属矿产资源为生产对象,它的储量直接决定着企业的生命周期;同时,由于煤炭、有色金属矿产在矿产资源城市产业、经济中的支柱地位,矿产储量也在很大程度上影响着城市经济和社会的兴衰。随着矿藏的耗尽、地方支柱产业的衰败,矿产资源城市的财政、经济面临着不可避免的危机。对此,我们称之为“矿业财政”现象。

矿产资源县(市)财政收入主要来源于矿产资源采、选、冶以及由此伴生的电力行业、交通运输业、批发零售业、餐饮娱乐等服务业,矿产资源县(市)在依靠矿产资源实现财政不断壮大、经济快速发展的同时,也滋生了水土流失、环境污染、安全生产、社会稳定和政治腐败等一系列社会问题,是典型的“矿业财政”。近两年来,随着党中央、国务院及各地省委、省政府开始重视“矿业财政”现象,陆续出台实施了矿业停产整治的一系列政策措施,矿产资源县(市)的财政陷入了困境。本文拟从矿产资源县(市)的“矿业财政”现状、导致问题的原因分析出发,探讨矿产资源县(市)“矿业财政”未来的出路。

一、矿产资源县(市)“矿业财政”发展现状

(一)“矿业财政”在矿产资源县(市)的经济社会发展中具有重要地位

1.矿产资源的开发及其相关产业的发展是矿产资源县(市)经济发展的主要增长点,财政收入的主要来源

丰富的矿产资源为矿产资源县(市)经济的快速增长提供了十分有利的条件,成为矿产资源县(市)财政收入的重要来源。矿产资源开发是矿产资源县(市)工业的支柱,是劳动力就业的重要途径,并带动了矿产加工业、交通运输业、餐饮业、休闲服务业等产业的迅速发展。同时,为民营企业的发展提供了得天独厚的条件,民营企业成为矿产资源县(市)开发的一支生力军。在买方市场格局基本形成、市场竞争日益加剧的情况下,矿产资源县(市)经济能够保持持续快速发展势头,财政实力不断增强,矿产资源的开发和利用功不可没。湖南省某县2005年GDP同比增长13.2%,其中矿产品采掘业增加值同比增长15.6%,拉动GDP增长4.25个百分点,直接贡献率达32.2%;矿产采选及其相关产业的经济贡献率达60%以上。2004―2006年矿产品采选及相关产业分别为该县财政提供了15 993万元、17 380万元、16 632万元的财政收入,占当年全县财政总收入的比重分别为70.25%、83.96%、71.39%。

2.矿产品采选及其相关产业是矿产资源县(市)群众致富的主要渠道

自上世纪70年代国家允许个人开采矿产资源以来,矿产资源县(市)特别是矿区及其周边的农民,依靠当地矿产资源开矿办厂,走上了发家致富的道路。矿山企业的兴起也带动了农村剩余劳动力的就业。湖南省某县2005年全县非农业劳动力7.11万人,其中采掘业及相关产业从业人员多达3.1万人,在该县最大的有色金属矿区的从业人员达2万多人。

3.“矿业财政”的财源所有制结构日益完善

“矿业财政”来源的所有制结构可以分为公有制经济和非公有制经济,还可以进一步细分为国有经济、集体经济、私营和个体经济及其他。从矿产资源县(市)的“矿业财政”收入来源来看,公有制经济中的国有经济和集体经济提供的税收收入比重不及非公有制经济中的私营经济和个体经济。非公有制经济对“矿业财政”的贡献显著,在“矿业财政”中的主体地位日益凸显。湖南省某县2006年的重点纳税企业中,国有企业只有1家,年纳税额1 176.5万元;非公有制私营企业则有22家,年纳税总额8 214.8万元,其中年纳税额排前三名的都是私营企业,占该县重点纳税企业纳税总额的40.5%。

(二)矿产资源县(市)“矿业财政”存在诸多问题,面临艰难困境

1.财源结构单一,收入稳定性差

一方面,矿产品采选业及相关产业构成支柱财源。矿产品采选业带动了加工业、批发业、运输业、修理业、餐饮业、服务业等产业的迅猛发展,矿产品采选业及相关产业在矿产资源县(市)经济中占据重要地位,对经济贡献率达到60%以上。另一方面,新兴财源不多,替代财源缺乏。尽管矿产资源县(市)采取了扶持发展农业产业化、加工制造业等措施致力于调整产业结构,但受矿产品采选业及相关产业的巨额利润吸引,大部分社会资金仍选择投向该行业,产业结构未能得到根本改变,非矿产业创造的财税贡献不大。而矿产资源型企业的发展主要依靠地区资源优势和矿产品市场价格的拉动,受自然灾害影响和国家宏观调控政策制约大,不稳定因素多,增收基础不牢,发展缺乏可持续性。从长远看,矿产资源县(市)单一、不合理的财源结构给其财政增收带来了一定的隐忧。

2.资源枯竭,发展后劲不足

经过长期开采,矿产资源储量逐年减少。而且由于长期开采无序及采选技术落后,矿产资源综合利用率低,资源浪费严重,目前很多矿产资源县(市)矿产资源已呈枯竭之势。此外,受国内外矿产品供需关系变化等因素影响,矿产品市场价格波动大,不但直接影响矿产企业的经济效益,也给矿产品税费征收工作带来不少难度,“矿业财政”的发展后劲明显不足。

3.税源流失,收入受政府宏观政策影响大

虽然矿产资源型企业上交税费占矿产资源县(市)财税收入的份额很大,但由于矿产资源型企业特别是采掘企业分布广而散,征管难度大,实交税金对比应交税金,还存在着较大差距,在一定程度上存在着税费偷、逃、跑、漏和税源流失现象。

国家的税收、产业、环保等宏观政策的调整也直接影响到“矿业财政”的发展。因矿产开采历史悠久、矿业秩序不规范、生产技术滞后等造成环境破坏严重的问题,引起了各级政府的高度重视。例如,2006年,根据中央、省、市关于安全生产、环境治理的有关政策要求,湖南省某县自当年3月开始采取停电、停供火工产品等强制措施,对该县主要有色金属矿区实施了停业整顿,关闭了大量不符合安全生产要求的矿山企业。随着矿业秩序整顿力度的不断加大,该县县域经济出现了大幅滑坡,“矿业财政”减收增支严重。

4.污染严重,整治成本剧增

由于长期大规模采挖矿产资源,矿区生态环境被严重破坏,大量林地被厂棚、废石、尾砂覆盖,水土流失严重,山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频发,矿区及周边地区河流水质污染严重。煤炭过度开采造成原有地质构造发生了很大变化,地下采空区、沉陷区逐年增加,煤区的住宅、学校、公路等基础设施严重损坏,生态环境受到严重影响,直接危及到当地居民的生命财产安全。近几年来,矿产资源县(市)财政已陆续投入大量资金用于矿区的环境整治和村庄搬迁。在矿区整顿财政减收的同时,投入矿区治理的财政支出急剧上升,是矿产资源县(市)“矿业财政”面临的又一问题。

二、矿产资源县(市)“矿业财政”困难的主要原因

(一)矿业秩序较混乱

矿产资源县(市)内矿业企业多为小型企业,资源利用率低、产出效益差、安全隐患多。矿区不仅开采秩序较混乱,而且安全生产和环境治理形势也严峻。尤其是在90年代初期倡导的“大矿大开、小矿小开、有水快流”政策误导下,受经济利益驱动,采富弃贫、采大弃小、采易弃难的现象一直没有得到有效治理。有的小矿在大矿境界内持证开采、非法开采、超深越界开采。特别是个别矿主安全生产意识淡薄,重开采、轻安全,重效益、轻环保,几乎每年都有安全事故发生。

(二)产业结构不合理

一是上规模的矿产品采选企业少。矿产资源县(市)绝大多数企业规模偏小,无法形成集约化生产,不能形成稳定、强大的财税来源。二是生产科技含量低。大多数企业仍是手工作坊模式,设备简陋,工艺落后,从而导致矿业资源废弃严重,综合利用水平偏低,提前缩短了矿产资源的开采年限,降低了矿产资源的利用效率。三是新兴产业比重小。新兴替代财源明显缺乏,产业结构不合理影响了矿产资源县(市)主财源的成型。

(三)产业转换难, 经济稳定性差

矿产资源县(市)经济过分依赖于矿产采掘、矿产品加工及与矿业相关的产业。矿业是矿产资源县(市)的经济支柱, 并作为主导产业与配套产业形成了一条紧密的产业链, 产业结构关联度大, 依赖性强,城市发展与工矿业发展构筑成“牵一发而动全身”的纽带关系,产业结构人为地朝重矿化畸形发展,全部或绝大部分指令性调出初级矿产品, 未重视发展初加工和深加工产业,从而影响矿产资源县(市)经济系统稳定性很差,最终势必导致“矿业财政”枯竭。