养老金改革的政策途径透析

在此期间，他们均依法建立了成熟的、覆盖全体公民的养老金制度。主要特征如下：（1）制度安排不同：德国俾斯麦政府在1889年立法了以雇主责任为主的社会养老保险计划，养老保险待遇覆盖参保职工的家庭被供养人；英国在1913年开始尝试依法建立养老保险税和国民养老年金计划；美国1935年颁布《社会保障法》和建立社会保障工薪税，并实行了老遗残保障金计划。（2）制度模式近似：上述计划均属于覆盖全民的、代际赡养的、现收现付的、待遇确定的、政府担保的养老金制度模式，通常公共养老金、法定养老金、政府养老金、第一支柱养老金等，即用企业当期供款和职工当期缴费（包括社会保险费、社会保障税等），按照预先确定的价值（基于一个考虑综合因素的计发公式），支付退休人员的养老金。1952年国际劳工组织通过的《社会保障（最低标准）公约》规定，养老金对退休前工资的替代率为45%，此后在建议书中将这个标准提到55%，与此对应的养老金费税率在工资总额的5%~6%。老龄化被称为白色浪潮，给既定的养老金政策带来了如下问题：缴费人逐渐减少，领取者逐渐增加，制度内赡养负担加重，养老基金收支不能平衡；财政补贴力度不断加大，占GDP的比重不断上升，政府支出的增加降低了基础设施和拉动经济的投入。2.深度老龄化时期的养老金改革欧洲国家在1975~1990年间进入深度老龄化社会，美国因高度重视人口结构问题，大力引进年轻移民，直到2015年后才进入深度老龄社会。深度老龄社会的老年赡养率约为20%，即5个劳动人口供养1个老人，这是一个边界赡养比。年轻人付出的养老金税费率不能低于10%，老年人的养老金替代率不能高于50%。但减去在校生、失业人口、低收入人口和提前退休人口后，实际老年赡养比已不足5∶1，此时既不能增加养老金税收，也不能降低养老金待遇，现收现付的养老金政策已经无能为力，养老金保值和增值必须另辟途径。各国开始对现有养老金政策进行结构调整，典型地如英国和德国的养老金制度转型：1979年撒切尔保守党的福利制度改革强调个人责任，促使英国福利制度发生重大转型，有效摆脱了“英国病”。通过实施“协议退出制度”鼓励有工作的人退出社会养老保险，加入职业养老金计划。布莱尔工党政府停止社会养老保险计划，增加个人养老储蓄，在2004年成立了养老金监管局和养老金保护基金。此外，根据《2008年养老金法》建立一项低成本的个人账户养老金计划，雇员自动注册、雇主匹配供款、政府税收优惠、公共机构托管、国会监督，政府主管部门和个人账户养老金管理委员会联合组织实施。2010年英国公共养老金支出占GDP的5.4%，而德国为10.7%、希腊为11.9%、法国为12.5%、意大利为14.1%。1957年德国养老保险费率为11%，2011年为19.9%，社会养老保险补贴约占政府总支出的30%，年轻人对其越来越不信任，现收现付的德国养老保险制度陷入危机。2001年，政府开始大力扶持企业补充养老保险和个人储蓄养老金，根据《老年财产法》对参加商业养老保险计划的参保人提供直接财政补贴或税收减免，纳税人可以在三个计划中选择对自己最为有利的资助方式。2007年《法定养老保险退休年龄调整法》将法定退休年龄提高到67岁。

2012年养老保险费率降至19.6%，2014~2018年将维持在19.0%。老牌俾斯麦式养老保险制度完成了历史使命，多层次养老金制度正式成为德国人的公共理性选择。这些养老金制度的主要特征有：（1）巩固覆盖全民的基础养老金制度，无论德国的养老保险、英国的国民年金和美国的老遗残保障金，均增加了领取条件，强调政府确保支付的责任；（2）建立个人养老储蓄账户（DefinedContribution，DC），包括雇主养老福利、个人储蓄，甚至商家积分让利兑现的养老储蓄；（3）加强养老金受托人制度建设和养老金市场规制，实现养老基金保值增值。国民基础养老金和个人储蓄养老金的二元结构，作为应对老龄社会挑战的必然选择日趋普及，有效融合了政府克服老年贫困的责任（公共品）和个人及社会改善老年生活的责任（准公共品），很快遍及全球70多个国家。美国最早形成了二元养老金结构，快递公司雇主在1875年开始提供职业养老金［6］，1974年出台《雇员退休收入保障法》，1981年美国新税法推出养老储蓄延期征税的401（k）计划。1991年澳大利亚推出超级年金计划，力争在2015年之后让70%人口储蓄足够的养老金。欧盟开通职业养老金（含个人账户管理）规制的快车道。2000年日本推出了个人养老储蓄计划，即401（k）日本版。3.超级老龄化时期的养老金改革德国和日本在2010年前后率先进入了超级老龄社会，其余国家将在2030年前后进入，各国应对老龄化的养老金政策措施越来越趋同。其主要特征如下：（1）在巩固国民基础养老金方面，一方面提高缴费年限和退休年龄（从65岁延至67岁），减少提前退休，这几乎成为希腊获得资助的必要条件；另一方面加强反欺诈管理，减少养老基金管理漏洞，避免将养老金支付给死人。（2）在强化个人养老储蓄账户管理方面，增加税收优惠待遇、降低服务费用、提高人员流动的携带性，使其具有日益明显的准公共品特征，即自储公助型计划。（3）优化养老基金投资策略，确保养老基金保值增值。2000年以来，部分国家养老基金资产占GDP的50%以上。①2007年全球养老基金规模达到31.9万亿美元，2008年金融海啸损失18%之后，2009~2011年在全球经济并未出现全面复苏的条件下，养老基金从25.9万亿美元恢复到30万亿美元以上。②在这个区间里，养老基金投资组合中的股市占比减少，保值储蓄增加，更具特色的是增加了社会项目投资，包括公共设施和高速公路等。西方国家先行进入老龄社会，有鉴于薪酬结构和人口结构影响养老金政策，他们均按照人口老龄化的时间表，提前10~20年进行了养老金结构调整。其主要经验和教训在于两点：第一，尊重人力资本，按照个人财务生命周期制定薪酬政策和养老金政策，在当期工资和延期养老金之间保持合理比例，实现个人终生平滑消费目标，这也是社会保障原理之一。第二，二元结构养老金是应对老龄社会问题的必然选择，既有讲公平的国民基础养老金，又有讲效率的个人养老储蓄，最终实现老年人具有购买力、青年人具有生产力的老龄社会发展战略。我们千万不能以强调中国特色为借口回避这个问题。

个人效用反差很大，企业退休职工上访越来越多，社会怨声日趋高涨。由于企业职工养老保险这个“迟到的末班车”，混淆了制度的“老人”、“中人”和“新人”，混淆了统筹基金和个人储蓄，由此导致企业负担重，职工个人效用低，与事业单位养老金的过高承诺，形成巨大的反差。人口结构与养老金效用中国老龄化时间表和人口结构变化趋势如下：中国在1995~2000年间进入老龄社会，与西方国家比相对较晚；约在2025~2030年进入深度老龄社会，与西方国家比相对较快，仅用25年；将以世界最快的速度与西方国家同期在2035年进入超级老龄社会，仅用10年。但是，用实际赡养比计算［8］，在扣除在校生、低收入、失业、提前退休等人口后的结果揭示，中国在2010年即进入了深度老龄社会，劳动人口和老龄人口的比例不足5∶1，“民工荒”和“愁养老”的社会问题逐渐显露出来；2020年将进入超级老龄社会，劳动人口和老龄人口的比例不足3∶1。在未来十几年里，中国将面临严峻的人口结构和老年赡养负担问题（图略），部分经济发达地区领取养老金的人口已经超过总人口的20%。政府保底的支付承诺还能持续多久？对此，至今没有社会共识和法律规范。中国养老金制度已进入结构调整的倒计时时期。如果最低职工养老金目标替代率为50%，在老年赡养比10∶1的条件下，养老金税费率为5%；在老年赡养比5∶1的条件下，养老金税费率为10%；在老年赡养比3∶1的条件下，养老金税费率为16.6%；在老年赡养比2∶1的条件下，养老金税费率为25%。如果薪酬分布如下：日常开支占30%，养育子女占30%，购买首住房占30%，养老金税费率10%即边界费率，已经没有提升空间。可见，在进入深度老龄社会时，现收现付的养老金政策必须退出，且应当提前20年进行转型，并处理好制度老人（已退休人员的养老金预算）和中人（已发生工龄的养老金预算）的转制成本。事业单位引领国家养老金结构调整的政策路径（一）二元结构养老金的设想事业单位占国家科教人员的80%以上，是推动社会政策进步的主体力量，其养老金改革应当分“退休金对接基础养老金”和“构建职业养老金”（个人储蓄养老金的一部分）两部分进行（图略），从而引领国家养老金结构调整，建立全覆盖、低水平的国民基础养老金计划和全民个人养老储蓄计划，实现党的十《报告》提出的社会公平目标。

作者：杨燕绥 刘懿