警醒扩张之弊

“两会”再次强调了积极财政政策的实施和信贷政策的逐步宽松，可以预见，我国目前及至未来都会存在刺激经济复苏和控制公共债务风险的两难选择。

如何提前预防地方政府和中央将会出现的政府债务？

首先，控制地方政府债务膨胀。

一方面，适度扩大民间资金的参与力度。考虑到我国地方政府目前的财政能力，以及在经济下滑过程中地方财政收入水平进一步缩水等方面的现实情况，可以肯定地说，地方政府承担的这些投资职责若不在管理方式上创新，大多数项目会演化成为新一轮地方债务规模膨胀的动因，其风险不容忽视。

所以，应通过不断创新机制，降低投资准入门槛，加大地方政府投资项目中的面向市场、面向社会的股权融资，减少地方政府公共债务的累计规模，达到“少借债，多办事”的目的。既可以考虑在项目初期尽可能引入社会资本，以“公私合营”的方式来缓解地方政府债务融资的压力，又可以考虑将一些有获利潜力的项目在竣工后适时转让给民间资本，置换出部分现金流，减缓地方政府债务的累积规模，控制债务风险。

另一方面，硬化地方政府债务约束，防范道德风险。

在“分灶吃饭”的情况下，地方政府或多或少地与中央政府存在着利益博弈的特征，从而在制度软约束的条件下，很容易产生道德风险。例如，1998年至2003年的积极财政政策期间，中央政府采取转贷的方式为地方政府融资。但在这种转贷的方式下，第一债务人或者说是法律上的债务人依然是中央政府，因此地方有使用这些资金的积极性，但却缺乏按期偿还的热情，结果是中央财政不得不将大多数国债转贷资金代替地方偿还。这种方式，既容易造成地方不惜寻租来扩张债务举借的冲动，又容易加大中央政府的债务压力。

就4万亿国债投资计划中需要地方政府配套的融资部分，采取了中央代地方政府发债的方式。其进步性在于，代地方发债，尽管是中央政府，但地方政府在法律上成为第一债务人，约束力相对强化了一些，有利于增强地方政府的债务责任感，相对来说有助于防范道德风险。但这种方式，就其硬性约束的状况来说，地方政府作为债务人依然没有直接面向市场和面向社会，在某种程度上还没有有效根除道德风险方面的隐患。

考虑到我国地方政府独立发行债券的条件还不成熟，这种折中的措施也许是目前唯一可行的方式，但必须将这种方式的融资严格局限于国家批准的投资计划规模之内，以有效防止地方政府的债务冲动。

（作者系财政部财政科研所金融研究室主任）