深化政府非税收入管理的若干思考

摘要：为进一步提升非税收入管理水平，本文以绍兴市为例，研究分析了其非税收入征管现状，剖析存在的问题，并结合海外几个代表性国家的非税收入征管经验，提出了进一步深化绍兴市非税管理的对策建议，从而为非税收入的发展提供有益借鉴。

关键词 非税 管理 绍兴市

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。

1.绍兴市非税收入及其管理现状

1.1绍兴市非税收入现状

1.1.1非税收入构成情况

第一，分项目构成情况。从各类收入的增长情况看，大多数项目在各年间有升有降，变化幅度较大，其中又以政府性基金中的土地出让金最为显著，2009年至2013年全市土地出让金收入分别为132亿元、391亿元、309亿元、194亿元、279亿元。而2009―2013年的专项收入和行政事业性收费收入则分别呈现递增和递减趋势。

从各项目的比重情况看，政府性基金中的土地出让金占居了绝对主导地位，每年占非税收入总额的比重达69%以上，五年平均占比80%。专项收入、罚没收入、国有资本经营收益和国有资源（资产）有偿使用收入占比较为稳定。行政事业性收费、其他收入各年占比也表现出较大的波动性。

第二，分地区构成情况。绍兴市非税收入在各县（市、区）的分布呈现如下特点：

一是各县（市、区）非税收入不均衡。绍兴市本级、柯桥区、诸暨市、上虞区经济发展水平较高，其非税收入总额相对高位运行。嵊州市、新昌县、越城区非税收入总额相对低位运行，与以上四地差距更为明显。

二是各县（市、区）非税收入变动呈相似轨迹。市本级、柯桥区、诸暨市、上虞区非税收入基本呈现2010年急剧增加、2011年大幅下降、2012年继续回落、2013年企稳回升的态势。这一变动轨迹和房地产市场交易状况密切相关，占据非税收入绝对主导的土地出让金的变动，决定了各区域非税收入总额的最终走向。嵊州市、新昌县土地交易起伏不大，两地非税收入总额水平相对稳定。越城区因无土地出让收入，该区五年间的非税收入基本持平。

三是各县（市、区）非税收入总额年度间波动大。新昌县和嵊州市2013年的非税收入总额和2009年相比，增加了100%;上虞区比2009年增加了174%;诸暨市比2009年增加了214%。

第三，分资金预算管理方式构成情况

非税收入纳入预算管理比重从2009年的81.10%上升到

2013年的95.35%，绝对数从1555690万元增加到3395804万元，增长了118%。纳入财政专户管理的非税收入绝对数与所占比重都大幅下降，目前只有教育收费、事业单位国有资产有偿使用收入和其他收入科目下以政府名义接受捐赠的收入纳入财政专户管理。

1.2绍兴市非税收入征管现状

1.2.1政府非税收入全口径预算得到有效落实。2011年，我市按照浙江省非税征管条例和有关文件要求，按非税收入管理办法对收费项目、收费标准及收入资金管理进行系统性规范。进一步明确非税收入必须全额上缴财政，按照非税收入项目的不同属性，分别将非税收入纳入一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，已基本实行非税收入纳入预算管理的要求。

1.2.2“以票管费”严格得到执行。财政票据是市场经济活动的基本工具之一，也是财政管理的基本要素。2013年，财政部首次出台《财政票据管理办法》，我市及时参照办法，修改制订相关操作规程，建立健全票据领用和缴销制度，达到了“以票控管、以票控监”的目的，有效地从源头上堵塞了擅自设立收费项目或提高收费标准、截留隐瞒收入、坐支挪用等违法违纪现象的发生，维持了财政正常分配秩序。基本上杜绝了单位 乱收费、乱开票的行为。

1.2.3财政、执收单位、银行三方协作执收制度基本建立形成。财政部门是非税收入的资金主管部门，具体征收需要依靠有关部门行使相关职能才能取得。因此，为保证协作，我市分别制定出台了《绍兴市区行政事业性收费票款分离暂行办法》及《实施细则》、《绍兴市本级政府非税收入管理暂行办法》等政策性规章制度，规定行政事业性收费等政府非税收入的收缴实行“单位开票，银行代收，财政统管”的票款分离制度，并由财政局分别与政府非税收入银行签定非税收入代收协议，进一步加强并规范三方协作制度，确保非税收入资金安全。

1.2.4非税征管信息化已初步实现。2011年，我市按照省厅统一部署与要求，在全省率先全面推广应用浙江省政府非税征管信息系统，已基本实现了单位执收网上电脑开票、银行网上代收、财政部门网上监督管理的非税收入征收新模式。

2.非税收入征管存在的问题

2.1非税收入结构有待优化

全市非税收入中土地出让金所占比重过大，而对土地出让金的过分依赖并不利于非税收入的可持续发展。此外，清费减负是中央既定的政策导向，行政事业性收费项目逐渐减少将是一种趋势，其作为传统意义上的非税收入在今后的收入结构仍有进一步下降的空间。国有资源（资产）有偿使用收入作为非税收入今后努力的方向，在非税收入中的份额在逐年提高，但仍有不少管理上的空白点需要探索，在非税收入的比重过小，需要大幅提高。

2.2“激励与约束”机制有待完善

随着政府非税收入预算的推行，有关部门执收的非税收入与其支出完全脱钩时，执收单位就会丧失积极性，会导致非税收入不能应收尽收。绍兴市在推进预算外收入纳入预算的进程，尚未同步建立一套有效的对执收单位执收非税收入积极性的激励机制。同时，在对单位的支出管理中，也未形成一个真正有效的约束机制，难以进一步提高非税收入的使用效率。

2.3信息化水平有待进一步提高

当前，我市的政府非税收入虽已依托征管信息系统开展，但资金收缴仍停留在现金缴款和银行转账（含柜台转账、银行网银）缴款两种方式。两种方式均需缴款人到现场办理，需要银行柜台人员经手办理，缴款的时间和空间受到限制，收缴效率低，收缴成本高。但随着信息网络技术蓬勃发展，支付结算手段越来越丰富，为创新收缴手段、拓宽收缴渠道、实现跨区域缴费提供了条件。绍兴市在进一步提升非税收入信息化管理水平方面还有提升空间。

3.规范非税收入管理的对策建议

3.1完善非税收入预算管理体系

全口径预算管理是综合财政预算改革的一项重要举措，是优化支出结构、实现依法理财的客观需要。因此，政府非税收入应根据其性质的不同，分别采取不同的预算管理方式进行行之有效的管理。纳入预算的非税收入一般分为公共预算财政收入、基金预算、国有资本预算三类。通过非税收入预算支出分类管理，实现收入与使用彻底分离，打破部门利益化。

3.2控制收入规模、优化收入结构

政府非税收入应该按照政府职能、财政体制和经济发展水平等因素合理控制非税收入规模，按照政府管理及服务的边界与范围，确定一个合理的结构，从而使各类非税收入有序协调，发挥各自不同功效，进入可持续发展的良性轨道。

3.2.1继续落实中央“清费减负”政策精神，逐步降低行政事业性收费的比重。2008年至2013年中央取消和停征100项行政事业性收费项目，省三批取消、暂停行政事业性收费和降低收费标准，市本级暂停征收、减免或缓征129项涉企行政事业和服务性收费，这些政策从短期看，将影响非税收入的增长，但从长远看，有利于企业健康，实现让利于民。

3.2.2适度控制基金和罚没收入的规模增长。土地出让金是政府性基金的重中之重，而且受经济形势的影响很大。因此，必须正确处理政府行政与经济职能的关系，严格执行中央的土地政策，进一步规范土地出让金的收缴。同时要加强罚没收入管理，严格按照有关法律法规开展执罚工作，建立良好的执罚工作程序，从源头上严格规范执罚行为。

3.2.3提高国有资源（资产）收益比重。加强对国有资源（资产）收入的征管，符合国家非税收入的宏观政策。因此，要进一步拓宽我市非税收入征管范畴，加强和规范政府性资源（资产）有偿使用收入，按照“使用者付费”的原则，积极探索建立健全资源（资产）有偿使用制度与生态环境补偿机制，确保国有资源（资产）使用收入“应收尽收”。

3.3构建有效的考核机制

构建政府非税收入考核机制，是全方位规范政府非税收入计划、征收、支出的管理，提高非税收入使用效率，使非税收入真正实现“收支两条线”和“科学化精细化”管理的有效途径。具体操作上建议根据由征收主体和财政部门联合核定的该征收主体年度非税收入基数，超出计划数，对下一年度相关经费由预算予以一定体现，若未完成基数，则对其进行负处理，即未完成部分由财政部门按一定比例扣减下一年度预算指标。

3.4推进非税管理信息化建设

非税征管信息化不仅是时展的需要，而且是规范征管行为、提高征管效率的有效手段。因此，必须进一步推进非税征管信息化建设：一是要继续以省厅政府非税征管信息系统为基础，进一步做好全市政府非税征管信息系统推广应用，确保各市、县、区执收单位、银行全覆盖。二是要积极充分利用已采集政府非税信息数据，开发政府非税收入统计分析系统，为各地及有关领导决策服务。三是要大力推进非税收缴电子化改革，加强工作调研和需求分析，积极会同执收单位、银行等加大在POS机付款、网上支付等方面探索力度，适时调整适用于电子化支付的政策制度，进一步提高征管水平和效率。

参考文献：

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