文档一体化管理再探

随着我国政府向电子政务的迈进，电子公文在国家行政管理中发挥日益重要的作用。记录方式的改变已经扩展到全部管理活动和利用方式之中。“文档管理事业正在处于一个完全被重新塑造和重新接受的时代”。

行政机关文档规范化管理的重点就是电子文档的管理。电子文档的形成过程、物理形式、存储特性都与纸质文档有着本质的区别，所以应适时的建立起新型的文档管理规范。

一、文档一体化管理的科学含义

结合中外对文件、档案一体化管理的现有认识，笔者认为，文件、档案一体化管理的科学含义应当是——以文件生命周期理论为指导，借助计算机及网络技术，从系统论的角度出发，对文书工作和档案工作进行统筹规划和科学管理，使之实现系统化和规范化，从而发挥各自以及总体的最大效能，确保从机关现行文件直至馆藏档案管理的高效和优化。具体而言，这一含义包括以下四个方面的内容：1.文件、档案一体化管理的总体目标是实现从现行文件到馆藏档案整个运动过程的全面控制和科学管理；2.文件、档案一体化管理的具体内容包括文件、档案生成的一体化、管理的一体化和利用的一体化；3.文件、档案一体化管理的科学指导是系统思维；4.文件、档案一体化管理的技术保障是以计算机技术和网络技术为代表的信息技术。

综上所述，科学的文件、档案一体化管理观念对于我国当前文档管理工作具有多方面的意义，它有利于树立合理的文档管理理念、建立统一的文档管理体制、设置有效的文档管理机构、制定规范的文档管理制度、培养高素质的文档管理人员、采用先进的技术手段等等。

二、制约文档一体化管理进程的现实状况

（一）门户分立的组织管理

根据现有组织管理体制，我国文件和档案工作实行分开管理，一个单位档案部门的行政关系和业务指导关系事实上是分属不相隶属的部门。虽然目前大多数单位在文件和档案工作实体上已合为一体，但抓档案工作常常限于档案部门上上下下的积极性，缺乏本机关强有力的支持和配合，使得文件和档案工作发展失衡，其一体化程度不可能很深。具体体现在当前各单位建立办公自动化系统以及政府网上工程，所涉及的办公人员、机构、制度以及办公环境的改革，都使与之有关的文件工作加大了改革力度；相比起来，机关档案工作则与此发展不相适应，显得有些滞后。

（二）力不从心的业务指导

按照有关规定和习惯，各行政机关档案部门历来对于本机关立卷归档的指导、监督职责视为己任。修改后的《中华人民共和国档案法实施办法》也再次明确“机关、团体、企业事业单位和其他组织内的档案机构”要“指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作”。但是由于语义笼统，作为档案部门对文件管理工作进行业务指导和监督的法定依据实在需要更加详尽的诠释。比较而言，《国家行政机关公文处理办法》中对于文件工作组织管理的规定却十分明确：“各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作”。可见，在现有的法规性规定中，文件和档案工作分开的组织管理体制被更加强化；而实际操作中，档案部门对于文件工作有限的业务指导职能必然受到相应限制。

（三）难以统一的业务规范

第一，标准规范制定不同步。从工作顺序看，文件和档案工作是前后处理阶段，文件工作标准化应走在档案工作标准化的前面或二者同步。而实际情况却是，在档案工作方面，近些年档案行政主管部门密切配合当前文档工作向现代化管理方向发展的需要，会同有关部门加紧制定或修改了一批国家标准和行业标准。而文件工作方面，上个世纪80年代后期制定了几个国家标准以后就一直没有修订，其一些内容已落伍。目前这批数量可观的与文件工作不无关系的档案工作的标准和规定，如果没有与负责任文件管理的有关主管部门通气协调，得不到文件部门的认同和支持，要真正顺（下转第40页）（上接第37页）利实施无疑会受到影响。

第二，标准规范成果不同用。由于组织领导关系，文件和档案工作虽关系密切却缺少统一的标准和制度，使得文件工作的许多手工劳动成果(如文件的登记、著录、主题词标弓、分类号标引等)不能为档案部门直接运用，而且它们之间若干有联系的标准在互相协调、统一提法和口径方面也存在亟待解决的问题。同样，档案部门已经比较成熟的若干行业标准、规则等也难以为文件部门所利用。

三、推进文档一体化管理应采取的措施

（一）加强体制改革，改变互不隶属的组织体制现状

改革原有的文件和档案部门在行政关系和业务指导关系上互不隶属现状，取而代之以计算机为主体、网络通讯为主要手段的现代管理技术基础上，以适应办公自动化新技术条件、电子文件生成环境以及知识经济、信息社会发展需要为目的的一种新型的文档事业管理制度，它具有系统整体性、全程控制性、连续有序性、操作规程性、技术标准性等特点。从世界范围来看，这一制度不仅已经成为各国档案和文件工作改革的必然取向，而且为了保证它切实有效的贯彻执行，还必须制定相应的文档一体化管理技术原则，以便统一文档工作标准和规范文档工作行为。

（二）制定统一的业务规范，加强业务指导，协调各项工作环节

当文档一体化管理实践发展到一定阶段时，就应当通过加强理论建设，特别是通过加强政策法规建设，积极发挥理论和政策法规的导向作用，努力把人们的认识和实践逐步引上科学化、规范化、标准化的运行轨道，使文档管理改革的实践及其理论得到健康发展。同时加强各项工作在具体实践中的业务指导，将具体法规、规范应用到文档一体化管理的实践中去。协调好文件和档案工作在文件生命周期中的具体职责，使其协调统一的发展。

（三）建立整体观念，在实践中实现文档一体化管理

广义的办公自动化是指以系统管理原则、先进的数字、网络技术和传输工具为基础．在机关行政管理中以计算机取代重复性手工劳动，最终达到信息共享、智能化决策，实现无纸办公，提高机关行政效能。机关文件管理和档案管理是两个相互独立又紧密联系、相互作用的管理系统，他们同是办公自动化管理的重要组成部分，所以必须改变以往手工工作中文件管理与档案“分治”的观念，在进行档案管理软件开发时将其纳入到机关办公自动化系统的整体研发体系，档案部门应主动参与文件和档案接口工作(归档)的程序设计，做好文档管理与业务工作的衔接。