民资评估探矿风险

6月18日，国土资源部和全国工商联联合了《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，明确提出鼓励民间资本参与矿产资源勘查开发、油气资源的勘查开采。

6月22日，国务院办公厅转发了国土资源部等部门的《找矿突破战略行动纲要（2011~2020）》，再次强调以上精神。

早在3月28日，国土资源部和全国工商联还召开了“找矿突破战略行动民企座谈会”，就打造多元化投资平台、吸引社会资金，听取了诸多民企的意见。

在此前后，国土部多位领导在不同场合，强调鼓励引导民资进入探矿领域。

但是，诸多民企却依然有顾虑。原因有二：首先是大部分地方政府依然青睐国有资本，民企很难平等获得探矿权；其次是一旦探到好矿大矿，民企仍担心无法获得采矿权，市场也缺乏探矿权退出机制。

中国政法大学国土资源法律研究中心主任、国土部咨询中心专家李显冬认为，目前民企最担心的是“探矿、采矿权作为财产缺乏相应的法律保障，政府政策依然主宰着矿产权的分配与重置”。

“鼓励民企探矿，政府不仅需要政策上的承诺，更需要对契约精神的尊重”，李显冬直言，“同时加强公权力在环保、安全、资源保护等方面的执政水平和能力”。

矿业“风险”

和中国业界过于强调探矿“高回报”不同，国际地质界一般将探矿称为“风险探矿”，全面强调其“高风险、高投入、高回报、长周期”；而风险，则在首位。

国际公认，探矿成功率通常只有1~2%；而风险更大的，则是政策变化。

改革开放以来，一些地方政府对民营资本参与矿业开发的态度“阴晴不定”。但这并未阻挡住中国各路资本逐利矿业的脚步。

尤其是2003年以来，各种矿产品价格高企，更多民资加速“触矿”，尤其是探矿领域。

截至2010年底，中国已有探矿权约3.8万个，仅固体矿产勘查投资就达331.81亿元，其中社会资金235.14亿元，占比超过70%——民企，俨然成为中国的探矿投资主体。

但与庞大资金规模不相衬的是，修订于1996年的现行《矿产资源法》，对民企参与矿产开发的法律地位只字未提；对探矿权、采矿权的退出、转让规定，也过于宽泛。

李显冬认为，中国探矿权、采矿权等用益物权的财产属性，长期缺乏法律上的明确；在政策制定层面，缺乏对相应财产权的尊重与保护。

中国经济高速发展，导致环境和安全生产标准不断提高，亦倒逼矿产资源政策不断做出调整。2008年以来，煤炭、稀土等全行业的资源整合，在全国起到极大的“示范效应”。

山西浙商企业联合会一负责人称，上世纪八、九十年代，全球矿产价格低廉，山西诸多地方国企和集体矿企均陷入经营困境。彼时，山西各地政府为减轻包袱，大量将煤矿承包给个人经营，千方百计引入民间投资。

“但由于矿产资源所有制和行政审批的限制，大多数民营勘探、采矿业主，并未获得正式探、采矿权，多采用私下协议方式取得实际经营权”，“这为后来的民营矿业发展埋下极大隐患”。

2003年开始，煤价节节攀升，原先的“包袱”忽成耀眼金山，大量外地投资、炒矿客蜂拥杀入晋陕蒙等煤矿富集区；2008年大变局前夕，中国民营煤矿产能已占据全国煤炭半壁江山。

游走在法律、政策边缘，在山西煤炭资源整合中，民营矿业缺乏法律保障的尴尬陡显。“政府翻脸的速度比翻书还快”，一位温州籍前山西矿主对《财经国家周刊》记者表示。整合开始后，民资发现兼并重组的方式、补偿数额 “没有任何谈判的余地”。

“丑话要说在前面”

“国土部门其实也不愿看到这样的情况”，国土部地质勘查司一官员告诉《财经国家周刊》记者，“但两害相权取其轻，只有在规范市场的基础上，才能谋求市场经济的健康发展”。

历史上，中国的探矿权、采矿权设置随意性较大，数量多如牛毛。最高峰时的2006年，全国共有探、采矿权28万个。此举虽极大调动了市场活力，但却违反自然地质的规律。

在山西，一座储量千万吨级的煤田，最多时仅探矿权设置就高达40多个，坑探多达百余处。未作储量探明，也无井下规划，近百家投资人仅凭县里一纸探矿批文，或与村委会签订的协议，就可开口采矿、以探代采，井下巷道纵横交错、事故频发。

“价值几百亿元的一个整装煤田，一番无序开采，只培养出十几个亿万富豪；而上百亿的资源被浪费，当地百姓生活没有根本改善，环境却遭到极大破坏”，上述国土资源部官员称。

从2005年开始，中央和地方政府均有政策陆续出台，企图规范矿产开发乱象，但收效甚微。无奈下，政府只能采取一刀切的“雷霆”手段。

“造成中国矿业治乱循环的根由，是现行的探矿权、采矿权管理法规制度滞后我国矿业形势发展，不适应矿产资源勘探开发的市场经济运行规律和地质找矿规律，忽视了矿产开发的社会成本和环境成本的核算补偿，也无整装探采的概念和要求，更缺少规范、引导、激励民资按照国家战略规划实施探采的准入、交易、合作、合资、以及退出的市场机制”，中国国土资源经济研究院矿产权管理技术处主任余振国说。

“要民资投资探矿业前，必须有一个公开的、可靠的协议机制和利益、风险分配机制”，中国矿业联合会秘书长、民营矿业分会会长陈先达认为，“不能等到巨大的风险或利益摆在面前，却谁也谈不清应该如何分配；到时无论如何分配，彼此都会产生严重的被剥夺感”。

此次为鼓励民资参与探矿，各部委在总结以往经验基础上，进行了一整套机制改革和制度规范。

余振国介绍，已经颁布的《国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见》、《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》等一系列文件，目前均已进入具体实施阶段。

经历2005~2009 年矿权整顿、清理、整合、规范后，全国的探矿权被缩减为3.8万个，减少了近70%，“一个勘查规划区块内，原则只设置一个探矿权”。

对探矿权的取得，无风险、低风险的矿种，需要实施“招拍挂”，而高风险矿种则实施“先申先得”；同时鼓励探采合一、整装勘查。

《财经国家周刊》记者获悉，此次“新政”要求各市必须建立矿产权交易有形市场，通过市场机制实施矿业权的交易、转让、重组，完善探矿权市场退出机制，避免被诟病的“指令性重组”。

执行力待考

《财经国家周刊》记者获悉，《矿产资源法》新修订案已被列入全国人大二类待审议案，起草工作最迟今年底完成，再进入报批、审议程序，“将首次明确社会资本在矿产领域的法律主体地位”。

国土资源部一相关负责人对《财经国家周刊》记者表示，“鼓励民企参与探矿开采，是国务院和国土部门一以贯之的政策精神；但以往在执行过程中，一些官员为了地方利益和部门利益，对政策存在拖延和曲解”。

“部分地方政府的行政水平与执法能力，是制约中国民营矿业发展的关键”，李显冬直言不讳。

李显冬称，历史上的煤炭和稀土行业整顿、整合，并非没有相应的法规进行约束，但各种法规总是得不到执行，或有意无意被地方政府忽视僭越。

新华联矿业公司董事长肖文慧告诉《财经国家周刊》记者，目前民企探采矿权最集中的问题，是“反映在探矿权的审批、取得，和探矿权转为采矿权两个方面”。

比如，对于高风险矿种的探矿权“先申先得”，申请人无法确定自己是否已经“申请在先”，其间存在巨大黑箱操作。

再如，在“探转采”方面，政府的审批程序过于复杂冗长。“一个审批办下来一般需要2~3年，甚至更长时间”，“一些小民企拖不起，只能通过各种途径进行攻关，甚至干脆不审批，未批先建，以探代采”。

“鼓励民企探矿不是一句话：一个政策文件就可以做到，必须有完整的机制、体制作保障”，余振国认为，“法律、行政完善与监管、市场机制的建设，对于民营探矿的健康发展，缺一不可”。