公用事业临时接管的法律分析

中图分类号：D922 文献标识码：A

内容摘要：在我国公用事业逐步市场化、社会化的背景下，供热领域发生的临时接管作为一种紧急保障措施，在性质上是一种行政行为，体现了政府的监管责任，具有法定性、必要性、临时性、强制性及救等特征。目前我国公用事业经营中的临时接管大都处于无法可依或低层次规范的状态。应尽快完善公用事业临时接管相关立法，各级政府及主管部门在启动和实施临时接管中既要依法行政、保证公用事业的公益性、安全性，还应保护经营者合法权益。

关键词： 公用事业 临时接管 政府 立法

问题的提出

近几年来，供热领域发生的临时或紧急接管以及由此引发的官民纠纷在我国时有发生。例如：2005年吉林省集安市政府决定由新建的集中供热公司兼并兴亚供热公司，兼并不成便临时接管了兴亚供热公司的供热设施，并引发了行政诉讼；2007年供暖期间，北京月桂庄园供暖被接管、永泰园新地标小区供暖被接管。

我国的城市集中供热始于上个世纪50年代，带有明显的计划经济和国家垄断色彩。随着市场经济的建立和发展，从上个世纪90年代开始，这块“计划经济最后一块坚冰”逐渐被打破，开始了市场化、社会化改革，但非企业化、非社会化供暖在各地仍大量存在，不同年代、不同方式、不同规模和不同管理水平构成了城市供热的基本现状。为了预防和处理停暖、断暖等突发事件的发生以及由此引发的社会稳定问题，接管作为一种政府监管和应急处置手段也应运而生。可见，即使在供热市场化的大趋势下，供暖问题也并非一个简单的供热与用热的合同关系。那么，临时接管或紧急接管在法律上到底如何定性？其法律依据是什么？有无适用条件和程序以及纠纷解决救济机制？这些亟待深入研究和解决的问题不仅考验着政府的法治水平和应对公共危机的能力，也对我国公用事业的进一步改革与发展提出了挑战。

公用事业领域临时接管的法律界定

严格地说，接管并不是一个专门的法律术语，目前，我国有关公用事业的一些法规、规章如《市政公用事业特许经营管理办法》、《北京市城市基础设施特许经营条例》等对“接管”也有所规定，但这些法律文件都没有明确给出“接管”的定义。

一般来讲，作为一种公用事业紧急保障措施，接管是指行政主体为了保证公用事业的连续性和稳定性，维护社会公共利益，在具备法定条件时对某一公用事业的供应者或经营者采取的强制性接收和管理行为。由于公用事业领域的接管是在紧急情况下的一种临时应对措施，故又称为“临时接管”或“紧急接管”。

（一）临时接管的性质

1.临时接管是一种行政行为，体现了政府监管责任。临时接管是由对公用事业具有监管职责的政府部门或监管机构在公用事业经营者因自身原因而中断服务或因客观原因而无法提供服务的情况下，为了避免或化解己经或可能发生的公共服务危机从而保障公共利益和公共安全而采取的具有法律效果的行为。

临时接管作为一种行政行为，属于行政接管，不同于一般市场主体之间的民事接管，根本原因在于它渗透了政府监管责任，表现为一种行政监管关系。供热等公用事业所提供的产品具有不同于一般商品的公益性、强烈的外部性、地域垄断性等特点，这决定了市政公用事业不能单靠市场机制和民事法律规范矫正、规范，还需要政府对公用事业进行必要的、手段多样的监管。

2.临时接管是对被接管方经营管理权的中止或取消。临时接管是对被接管方经营管理权的直接干预和监管，根据不同情形可能导致被接管方经营管理权（包括特许经营权）被中止或取消（终止或收回）的不利后果。需要注意的是，接管在法律性质上不同于公用征收（用）或国有化，也不等于撤销或关闭被接管方，更不是企业兼并，接管并不发生所有权和债权债务关系的转移。实施临时接管时，只是由接管方全面介入被接管方的日常运营管理，其运行管理权临时转移到接管方手中，由接管方具体负责该项公用事业的运营。因此，在接管后被接管方的独立主体资格并不发生法律上的变化，仍旧要承担接管前所发生的债务和接管期间发生的费用，接管方并不因接管而承担上述的债务和费用，也不能将接管期间收回的债权（如补缴的取暖费）直接转入自己的“口袋”（当然，接管方受政府的命令或委托为了公共利益所受到的“特别牺牲或损失”应得到政府补偿或补贴）。这一性质使得接管与实践中名为“接管”实为兼并（有些是政府的“拉郎配”）、不当征收等行为区别开来。

3.临时接管是一种紧急保障措施。临时接管不同于一般性行政措施，它的适用前提是某一公用事业的供应者停止或中断合格服务严重危害或威胁公共利益、公共安全的突发事件或紧急情况发生，这种紧急情况主要有两种原因：一是公用事业经营者违反义务或经营困难而中断或停止服务；二是由于自然灾害、事故灾难、战争等导致无法正常提供合格服务。紧急保障措施的性质意味着政府不能滥用临时接管，从而损害公用事业经营者的合法权益。这意味着平常状态下或未达到法定标准的紧急情况就不能随意实施接管。

（二）临时接管的特征

法定性。临时接管是法定的行政监管主体在法定条件下依照法定程序，决定和组织实施接管的一种行政行为，和其他行政权力的行使方式一样应当依法行政。另外，接管涉及政府、被接管企业、接管企业等多方主体及其复杂的权力（利）义务关系，这都需要通过法律予以规范化、制度化。

必要性。临时接管是为了解决发生或即将发生的“燃眉之急”，其必要性主要体现在两个方面：一是临时接管是在警告、责令限期改正、罚款以及协调指导等一般性行政措施难以或不能奏效时才采用的更具强制性的干预措施；二是临时接管是在公用事业经营者不能自己解决危机或者不能自律甚至恶意拒绝提供公共服务时才采取的强制措施，如发生一般性的事故企业能够通过自己的应急预案或应急机制应对的，就不需要政府介入。

临时性和过渡性。作为一种应急保障措施，临时接管具有临时性或过渡性。对于被接管方而言，倘若通过政府的接管“拯救”后恢复正常，则接管就丧失了存在的意义和法律基础，行政主体必须终止接管，让被接管方自行管理运营；若被接管方在接管期间继续恶化，已经无可救药，则应终止接管，转入解散、合并或破产清算程序。

强制性。临时接管的强制性是由其法定性所决定的。首先，临时接管不同于一般市场主体之间纯粹的民事接管，尽管临时接管并不排除接管决定作出之前行政主体的协调或说服工作，甚至也不排除被接管方与政府之间的“讨价还价”，但它最终由行政主体依法做出决定，无论被接管方是否同意和接受；其次，行政主体的接管决定一经宣布，被接管方就有义务配合而不能拒绝，即使在复议或诉讼期间基于公益目的接管决定原则上也不停止执行。

目前我国公用事业临时接管的立法现状及其问题

至今为止，我国并没有制定有关公用事业经营及其临时接管的专门法律和行政法规。《行政许可法》第67条规定了被许可人不履行普遍、安全、稳定的公共服务义务时，行政机关可依法采取有效措施督促其履行义务；《突发事件应对法》第45条规定了县级以上地方各级人民政府针对即将发生的突发事件可采取必要措施确保包括供热在内的公共设施的安全和正常运行。但这些“有效措施”、“必要措施”是否包括对公用事业的接管，并不明确。

目前，公用事业临时接管的规定主要散见于（原）建设部规章《市政公用事业特许经营管理办法》（简称《办法》）及部分地方人大和政府制定的关于公用事业特许经营的地方性法规和规章中，此外，仅有极少地方（如北京）的《供热管理办法》（规章）规定了供热领域的临时应急接管。这种现状除了立法层次偏低之外，还存在两个突出问题：一是随着《行政许可法》的实施，规章尤其是建设部规章对特许的设定自身存在合法性问题；二是关于公用事业特许经营临时接管的规定并不适用于所有情况。实践中，我国供热并未完全市场化，存在大量由单位后勤部门管理的锅炉供暖设施，有些还承担着为其他社会公众供暖的责任，这些单位如果出现擅自停业、歇业，对其进行临时接管仍适用特许经营的有关规定显然不当。

另一方面，在上述低层次规范中，除了刚实施的《北京市供热管理办法》对“应急接管”作了较为详细的规定外，现有规范中多数对临时接管的规定很不详备，缺乏可操作性。

完善公用事业临时接管法律制度的思路和建议

（一）明确临时接管的条件和时机

一般而言，公共利益受到或者可能遭受损害是临时接管的基本条件。这种危险或损害的直接原因可能是自然灾害等不可抗力、经营管理不善导致的事故或经营危机，还可能是经营者违反法律法规规定或特许经营协议约定不履行公共服务义务等情形。这些情形导致的后果必须满足两个前提：危机严重到一定程度已经或可能损害公共利益；经过常规的先行处理仍不能有效消解的。这是“比例原则”的要求，从而避免临时接管这一激烈手段的滥用。接管条件、标准应尽可能量化与明确化。为此，应建立起对市政公用事业经营单位运转经营的评估和预警体系，进行相应的资产评估、经营能力评估和风险评估。

（二）规定临时接管的实施主体

从接管一般原理和已有实践看，可由以下主体来实施临时接管：市政公用事业主管机关委托同行业运营良好的其他市政公用事业经营单位；成立专门的临时接管机构。从目前供热领域接管实践看，临时接管实施主体多为第一种情形，即政府通过委托或指令方式引入第三方――有资质且运营良好的其他供热单位，这种方式在目前体制下较易操作、成本相对较低。值得一提的是，从长远来看，第三方的选定机制需要有规范化制度保障。

（三）规范临时接管的程序

1.启动。公用事业临时接管措施基于保障公共利益和社会秩序的目的，现有法规和规章均规定由主管机关主动采取临时接管，而实践中已有不少经营单位申请接管的情形，为适应实践需求并增强制度的弹性和适用性，立法中应规定依特许经营者或者利害关系人的申请启动的临时接管种类。另外，市政公用事业的消费者、使用者与市政服务直接关联，应赋予消费者、使用者提出申请临时接管不合格经营单位的权利，以保障其合法权益，这也是对市政公用事业的有效社会监督手段。

2.决定。主要包括以下三点：一是告知拟被接管方、利害关系人和公众。市政公用事业的运营情况关系到“社会公众的切身利益”，应当向公众公开相应信息和政府拟采取的措施；二是组织调查，主管部门应该对出现的临时接管情形进行调查，收集证据材料，查明事实；三是听取意见，主管部门应当听取特许经营者的陈述和申辩、利害关系人和专家意见等，必要时可以举行公听会。政府作出临时接管的决定后，应当启动临时接管应急预案，同时将临时接管的决定送达被接管者和利害关系人并予以公告，公告内容主要包括被接管对象的名称及地址、接管的事由、接管组织、接管的项目及范围、接管期限等。

3.执行。临时接管组织进驻接管对象企业实施接管，其主要职责是保证公共产品和服务供给的连续性和稳定性，被接管企业对接管组织的接管行为应予以配合。

4.终止或后续程序：接管期限届满后如接管事由消失或化解的，应及时终止接管措施，恢复原经营单位的经营权利；否则，对拒不整改，无能力恢复正常生产的，应当按法定程序终止特许经营协议，取消其特许经营权，重新招标择优选择后续特许经营者。对存在违法情形的被接管单位及相关人员依法追究相应的法律责任。

（四）规定临时接管行政补偿（贴）制度

临时接管，需要引入合格第三方主体――接管单位，对于接受政府指令或委托完成临时接管任务的单位而言，接管原来业务范围或专营区域以外的公共服务等于提供了“额外”延伸服务。虽然公用事业经营者一般都具备一定的服务“储备”能力或设施富余能力并且在大多数情况下出于规模效益的考虑都愿意使其服务向新的市场地域延伸，但是政府要求经营者超出现有服务地域范围向新的区域提供延伸服务时，依据为公共利益所受到的“特别牺牲”应获得补偿的基本法理应建立临时接管行政补偿制度。

参考文献：

1.评析兴亚公司与市府在接管案中的法律冲突.，2010年10月27日

2.供热企业纠纷危及近4万人今冬取暖.黑龙江方正县启动应急预案.法制日报，2009年08月04日

3.吴林军.美国公用事业管制法律制度改革及对我国的启迪（博士论文）