京津冀协同发展背景下ppp项目实践探析

摘要：《京津冀协同发展规划纲要》明确将D市纳入京津冀发展规划，其作为山东省唯一一个纳入京津冀一体化的城市迎来了重要的发展机遇。本文探讨了在京津冀一体化的政策背景下，该市ppp项目的发展现状和发展瓶颈，并提出了突破发展瓶颈的建议。

关键词：ppp项目 发展瓶颈 契约

一、D市发展ppp项目的政策背景与现状

（一）D市发展ppp项目的政策背景

2015年7月， 中共中央、国务院正式印发《京津冀协同发展规划纲要》，明确提出“支持山东D市建设京津冀产业承接、科技成果转化、优质农产品供应、劳动力输送基地和京津冀南部重要生态功能区”。自此，该市作为山东省唯一一个纳入京津冀发展规划的地市，迎来了重要的发展机遇。2015年9月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，大力推广政府和社会资本合作，即ppp模式。该《指导意见》的出台标志着我国公共服务领域的ppp模式制度化建设正式启动。2016年5月，山东省委办公厅印发了《关于支持D市加快融入京津冀协同发展的意见》，明确支持该市符合条件的政府和社会资本合作PPP项目申请列入国家试点项目。这三个政策性文件的出台为D市以ppp项目为契机，撬动社会资本，引入管理、技术，加快融入京津冀协同发展创造了重要的政策支撑。

（二）D市ppp项目发展现状

2015年，D市推介第一批ppp项目共计55个，概算总投资约400亿元。其中，该市Y县级市大力推进公共教育综合发展ppp项目，覆盖14所中小学的建设，成为以ppp模式推动公共教育发展的典范。2016年1月份，该市Q县以ppp合作模式与中国核工业华兴建设有限公司联手打造总投资30.8亿元的综合基础设施提升项目，为该市目前最大的ppp合作项目，对完善城市功能，提高综合竞争力有重要的提升作用。2016年7月，该市公布第二批ppp项目，涉及总投资28.43亿元，同时当地政府通过具体措施，加强项目推广，做好项目服务努力推动项目落地实施。

二、D市ppp项目发展瓶颈

D市地处鲁西北，长期以来，相对于山东东部沿海地区，经济发展较为落后，经济体量较小，人均收入水平和消费水平相对较低，市场容量有限，人才储备较少，社会创新能力较差，政策水平和管理理念有待提高，虽然有中央和地方的政策支持，但这些因素导致德州市大力发展ppp项目仍存在一定的发展瓶颈，亟待破解。

（一）项目层面的不足

1、项目收益率不高

项目收益率不高是目前制约ppp项目签约率的重要因素。一部分ppp项目被政府当做化解地方债务风险的重要手段，进行大力推广。但是由于社会资本并不能参与到整个项目的全过程的设计、施工、运作，社会资本通常不能通过加强全过程的项目管理和提高效率来增加项目收益率，故社会资本投资这部分项目的积极性不高。此外，由于国有企业天生与政府关系密切，相对于民间资本有更大的优越性，更容易获得ppp项目中收益率和稳定性相对较好的项目，民间资本投资ppp项目的收益空间被进一步挤压。

2、项目模式周期较长

相对于普通的工程承包模式和直接投资建设的模式，ppp项目模式周期较长，耗费人力物力较多，效率有待提高。一般的ppp项目包括建设、运营、移交三个阶段，仅在项目建设阶段就要涉及诸多环节，周期较长，譬如项目分析、编制初步实施方案，物所有值评价、财政承受能力评价、资格预审公告、对潜在合作方进行资格预审、合同洽谈、签订合同等。

（二）运作方面的不足

1、风险利益分配机制不完善

由于ppp项目运作周期长、前期工作较多且缺乏明确的考核评估机制，在ppp项目的运作过程中，政府很容易偏离正常的价值定位，政府部门往往会将项目中的大部分风险转移给私人部门。与此同时，社会资本往往并未从项目最初就全面介入运作和管理，所以对ppp项目风险的了解和控制能力有限。然而，D市尚未建立完善的ppp项目风险利益分配机制， 合同条款中也普遍没有明确的风险分配方案以及风险调整条款，一旦政府和社会资本方就风险和利益分担产生纠纷，就会挫伤资本方积极性，影响项目后续的运作。

2、缺乏成熟的操作经验

从全国范围看，目前ppp项目的实际操作经验还相对缺乏，D市也是在2015年才开始第一批项目的推介运作，缺乏成熟的可参考模式。地方政府和当地社会资本方均缺乏的项目选择、项目评估、风险与收益分担、合同谈判、项目管理等实践经验。同时，由于ppp项目中介公司多是来自北京、上海等一线大都市，缺乏对D市当地经济、文化、商业惯例的了解，专业服务能力和质量都受到了限制，也在一定程度上影响了当地ppp项目的推进。

（三）社会资本方面的不足

1、当地民营企业整体实力相对较低

民营资本是参与ppp项目的重要资本构成，该市的民营企业相对于山东省东部沿海城市来说，企业资本和企业实力相对较低。以2015年山东省民营企业百强为例，该市仅有一家民营企业上榜，位列第八十位。实力相对落后的民营企业在参加政府ppp项目运作和建设方面积极性不高、能力有限。这就导致政府ppp项目在推介过程中，就丧失了向内挖掘本地民营资本潜力的基础条件。

2、社会资本参与ppp项目管理的专业化能力不足

社会资本参与ppp项目管理的能力相对不足，参与项目洽谈的目的多为承接建设工程，缺乏ppp项目运作的综合专业能力。

三、关于ppp项目发展瓶颈突破的建议

（一）培育契约精神，调动市场主体的积极性

在ppp项目推广和运作过程中，政府要转变思想观念，树立契约精神， 坚持平等协商、互利互惠、诚实守信和严格履约。在ppp运作模式下，遵守并践行“风险共担、利益共享”原则是促进政府和社会资本的合作、调动社会资本参与积极性的前提和保障，故而政府要培育和树立契约精神，避免因为政策变化、政府主要负责同志岗位调整等因素导致ppp项目搁浅或中断。同时要正确定位公私部门之间的关系，切实落实权力清单制度，将不属于权力清单范围的事项让渡给社会主体自行管理，调动市场主体的积极性。

（二）完善流程机制，提高行政效率

建议地方政府积极主动探索，向先进地区学习经验成果，探索完善本地开展ppp项目的流程机制，并向社会公布。例如，如何进行物有所值评价，评价主体和评价标准是什么，是否有争端解决机制和第三方监督等问题，都亟待明确。唯有将ppp项目的各环节尽可能的做到制度化、规范化，才能进而提高行政效率，缩短项目周期，为提高项目收益率创造条件。

（三）建立风险共担、利益共享机制

政府推广ppp项目，应当首先明确自身承担的风险范围，然后明确社会资本承担风险的范围，进而政府与社会资本进行谈判、沟通，最终确定双方的风险范围，各自承担相应的项目风险。这样的机制就称为风险共担机制。在风险共担机制中，关键是要明确政府的风险承担范围，厘清政府和社会资本的不同责任。建议可以按照风险承担与能力相匹配的原则，确定政府和社会资本的风险责任。由于政府天生对政策具有前瞻性和敏锐性，政策风险应当由政府承担。而社会资本擅长进行市场运作，具有丰富的市场经验，社会资本承担项目运作的市场风险更为合适。

与风险共担密切联系的就是利益共享。只承担风险，不能分享收益，就会大大抑制一方参与的积极性。建议建立一套合理的风险分担流程和利益分配机制，并将两者相挂钩，妥善处理各阶段项目风险和最终项目收益的关系，保持ppp项目在不同阶段对社会资本的吸引力。

（四）学习先进经验，充分发挥地方优势

与省内经济较发达的地市相比，D市在ppp操作经验上有较大的差距，建议当地政府可以组织向省内ppp项目较多、项目资金量更大的地市学习，提高本地ppp项目运作能力。同时，建议充分发挥本地在京津冀背景下的地缘优势、交通优势和人力资本优势，大力吸引北京、天津等地的企业落地生根，扩大经济总量，为通过ppp项目推动经济社会发展创造良好的政策环境和市场环境。

（五）培养ppp人才，发展中介组织

在D市ppp项目运作过程中，参与项目推介的中介机构多来自北京等发达地区，D市本身欠缺相应的中介机构。受制于地域因素和对当地政策及社会经济状况了解不够深入，外地中介机构的服务人员和服务质量不容乐观。为加快ppp项目推进进度，促进ppp项目发展，建议加强人才培训、知识储备和技能训练，同时提供政策优惠和服务便利，鼓励、引导和促进本地ppp项目中介机构的发展。

参考文献：

[1]李妍，杜崇东，刘婷婷.新型城镇化基础设施ppp项目风险分担机制研究[J].经济论坛，2016

[3]陈志敏，张明，司丹.中国的ppp实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论，2015