浅析我国城乡土地管理存在的问题及改进思路

摘要：城乡一体化强调城乡互动、协同发展。土地开发与整理是现阶段合理利用土地资源，切实保护耕地资源的有效途径，搞好土地权属管理，保障农民利益，确保开发整理后土地的有效利用是巩固开发整理成果的必然要求。

关键词：城乡一体化 土地管理 研究

一、我国城乡一体化建设中土地管理存在的问题分析

（一）城乡一体化建设中土地开发整理后的土地质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”。《土地管理法》在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了，明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。

（二）城乡一体化建设中土地管理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益。土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。

（三）城乡一体化建设中土地管理专业队伍素质不高。土地开发与管理是一项复杂的系统工程，它涉及诸如：农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点。

（四）开发城乡一体化建设中土地管理的投资主体较为单一。对于土地开发整理，应当尊重市场经济规律。目前，政府的投资存土地开发整理工作中发挥了重要的导向作用，发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于包括新增建设用地土地有偿使用费、上地开垦费、农业重点发展基金等等。但是，单靠政府的力量，难以包揽土地开发整理所需的资金。

二、加强城乡一体化建设中土地管理工作的对策

（一）土地开发管理要适应经济结构调整和切实增加农民的收入为前提。土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来，与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来，与增加农民的收入结合起来，成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足干服务现代农业，服务农业规模经营，服务提高农业质量和综合经济效益，只有这样，土地开发整理才真正具有生命力。

（二）土地开发规划应充分考虑保护生态环境。土地开发规划要与土地利用总体规划、城乡建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。

（三）土地开发投资主体多元化，要体现公益性和有偿性。土地开发与管理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。

（四）尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。

（五）可持续发展要求我们必须从全社会角度来分析土地价格与农地非农化的关系，这就是我们必须考虑到土地价格与农地总价值之间的差异。长期以来，传统经济学对农地的价值认识仅仅停留在狭义的经济价值（农产品价值）基础上，忽视了农地所拥有的生态、景观功能，食物安全与世代公平等社会价值和生态价值。由于这些价值及其产生的效益在目前的市场体系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常对此忽略。但是，国家作为全社会利益的代表，承受的农地非农化边际成本应为MSC，即边际社会成本，农地非农化数量应为Q[，3]，相对应的土地价格应为P[，3]，社会总福利达到最大化，此时的农地非农化配置效率最高，它是在包含了农地非农化的内部成本和外部性在内的价格机制作用下形成的非农化量，这就是农地的代价性损失。

（六）以科学发展观统领经济与土地资源的协调发展。如果继续粗放的经济增长方式，片面追求经济总量最大化，资源与环境问题必然成为制约我国经济发展的重要瓶颈。科学发展观的提出为摆脱资源环境困境，实现经济与资源、环境协调发展提供了新思路与新方向。必须摒弃片面追求经济增长的传统理念，树立“绿色GDP”的新概念，统筹经济发展与资源保护的关系；通过增加单位土地面积投资和降低单位GDP土地资源消耗，提高土地资源的利用效率；通过优化产业结构，合理调整生产力布局，推进经济增长的方式转变，走科技含量高，经济效益好，资源消耗低，环境污染少，资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

参考文献：

[1]曲福田，冯淑怡，俞红.土地价格及其分配关系与农地非农化经济机制研究.中国农村经济，2001，（12）.

[2]牛若峰.农村集体所有土地非农转移中的产权利益问题.现代经济探讨，2003，（12）.