基于宏观中观微观规划视角的统筹城乡发展探讨

摘要：基于现行城乡一体化的愿景规划， 针对城乡协调发展促进作用有限的现状，从宏观层面落实主体功能区规划、中观层面完善城镇体系规划、微观层面推进村镇布局规划三方面提出统筹城乡发展规划的空间推进层次及应对举措。

关键词：统筹城乡；规划；主体功能区；城镇体系；村镇布局

中图分类号：TU98；F291.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）18-4529-04

自党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，我国开启了以城乡一体化推倒城乡“二元墙”的历史进程。在以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”时期，统筹城乡发展是城市与农村全面、协调、可持续发展的体现，城乡一体化也是转变经济发展方式、实现又好又快发展的载体与潜力所在。规划是对未来发展的谋划与部署，规划能够科学有效地引导未来的发展，须具备规划对象明确、理念先进、体系健全、功能清晰的特征[1]。从规划的视角探讨统筹城乡发展，需要明确规划的理念符合科学发展观要求，规划推进的层次和体系应健全，规划的目标及对城乡协调发展的贡献应清晰。但是，目前对统筹城乡规划的研究多为一体化目标的愿景描述，如通过产业布局、基础设施、人口分布、资源开发、环境保护等一体化规划促进城乡融合发展。从城乡发展的空间层次来看，实现城乡统筹发展需要宏观、中观、微观不同层面的规划彼此衔接互补，才能在发展起点上明确城乡各自的主体功能与发展定位；在城乡传导机制上依托载体发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用；在城乡薄弱环节的村镇地域上强化规划引导，实现资源配置最优与空间利用最大化的目标，来推进城乡协调发展。

1 宏观层面——落实主体功能区规划

国家“十一五”规划中提到“各地区要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。主体功能区理念是基于我国空间开发秩序失衡、各地快速推进工业化和城镇化带来的资源环境矛盾日益突出的背景下提出的，被视为填补我国空间规划空白的重要内容[2]，对指导城乡协调发展具有基础性规范作用。

1.1 主体功能区战略促进城乡协调发展

主体功能区的提出在理论上丰富了区域经济发展理论，创新了区域经济管理理论，完善了区域规划体系，实践中促进了区域的合理分工与协调发展，推动经济发展方式的转变，有利于政府对区域分类指导和调控。尽管主体功能区规划的推进实施有各种阻力，但“十二五”规划进一步明确要实施主体功能区战略，相比于“十一五”规划依据开发强度划分的四类功能区，“十二五”规划更加具体和形象，依据区域形态划分为城市化地区、农产品主产区和生态功能区三类。作为空间规划的主体功能区战略，看似与统筹城乡发展关联性不大，实际上，落实主体功能区对城市与农村两大类地域系统明确各自定位，形成差异化发展模式具有促进作用。目前城乡协作关系过度强调城市与农村的生产职能和商品交换，而对广大农村地区（包括农产品主产区、林区、牧区）所拥有的生态环境职能和优势却未赋予价值内涵与量化补偿，抹杀了这些地区的生态环境优势，强化了城市在要素集聚与生产交换方面的优势，却弱化了广大农村作为比较优势的生态环境优势，使农村在城乡关系中处于被动、弱势地位。而主体功能区规划的落实及配套生态补偿机制的建立，有利于不同区域明确主体功能定位，采取差异化的发展战略形成布局合理、形态各异、功能互补的空间格局，是保障城市与农村两类异质单元得以可持续协调发展的必由之路，从而改变某些地区城市化进程中形成的“城市像农村、农村像城市”的怪相。

1.2 各类主体功能区推进策略

省域层面在统筹城乡发展进程中，应把主体功能区规划作为一种基础性战略规划，在国家和省域两级功能区划分的基础上，在各市、县域亦可借鉴区划思想实行功能分区，如广州增城市等就是通过主体功能区划分来实现县域经济科学发展。对开发密度较高的区域实行优化开发，重点发展服务业等高端产业，引导一般产业向城市转移，通过产业转移、功能辐射带动周边地区发展，从而实现城乡协调发展；对承载能力较强的区域实行重点开发，使之成为工业化、城镇化的主要空间载体，提高综合承载能力，集聚更多农村富余人口，为统筹城乡发展、发展现代农业减轻人口压力；对担负一定生态职能的区域实行限制开发，发展符合地方承载容量的特色产业，并逐步引导超载人口转移到重点开发地区。这类地区切不可盲目追求工业化和城镇化而破坏生态环境，因为开发地区的生态破坏会影响到更大范围乃至全国的生态安全和粮食安全，尤其对该区域的农村和农民而言，更是失去了未来发展的基础和保障；对各类自然保护区实施严格禁止开发的保护策略，控制人为因素的干扰与破坏。

2 中观层面——完善城镇体系规划

城镇体系是区域经济组织的地域载体，由大、中、小城市和村镇组成，城镇体系结构包括职能结构和等级规模结构两方面。按照系统论的观点，结构决定功能，城镇体系结构的优劣直接决定了城镇体系组织生产要素的效率与效益[3]。而统筹城乡发展中的两大地域单元——城市和农村，正是处于城镇体系的两端，实现城市带动农村的目标，需要在城镇体系规划上明晰职能结构和等级规模结构，即明确职能分工以实现功能互补和交错发展，健全等级规模体系以实现功能的传导和辐射。

2.1 城镇职能结构

城镇职能结构是城镇体系中不同层级城镇所承担的职能及彼此的协作关系。目前我国中西部城乡差距较大的省域，城镇体系职能结构上存在功能定位模糊、同质化竞争加剧以及区域剥夺问题[4]。具体表现为城市过度依赖第二产业发展的拉动，且第二产业对农业的拉动有限，第三产业滞后，中小城市和小城镇缺乏立足各自区情的特色产业，大城市集聚过多资金、技术、人才等要素而对中小城市及村镇扩散辐射不够。

鉴于城镇职能结构在城乡关联、协同发展上的作用与地位，统筹城乡发展规划在中观层面应着眼于城镇职能结构的完善以提高其对城乡协调发展的贡献。在职能结构规划上应按照各城市之间在产业链条的不同环节发挥各自的比较优势，实现分工协作在产业链上的契合[5]。如图1 所示，中心城市在产业链条的两端从事高附加值的行业，如上游的总部经济、研发设计、人力资源培训和下游的物流、营销、结算、售后服务等；小城镇与中心城市形成互补，从事中间环节的加工制造、组装等环节；中小城市作为二者之间的过渡，承担相应的产业分工，以此促进区域内城乡地域分工网络的形成。同时，广大的县域与农村需要立足区情，挖掘自身拥有的比较优势且和本地农业关联密切的加工业、特色产业，以提升农业产业化水平和农民收入，实现就地城镇化。

2.2 城镇等级规模结构

城镇等级规模结构是城镇体系中不同等级规模城镇的数量及比例关系。城镇等级规模结构表征城镇体系的发育程度，也反映城乡关联及协调发展水平。合理的城镇等级规模结构表现为不同等级城镇的数量合理及匹配科学，可以发挥各自的规模与职能优势，对集聚产业、承载人口、促进城乡关联发展具有正向促进作用。我国各省域的城镇等级规模结构表现为中西部省域呈现首位分布的特征，首位城市垄断性强，等级序列存在中间断层，制约了城镇功能的传导与辐射。而城乡发展一体化程度较高的东部发达省域的等级规模体系较为健全，依托中心城市、大中小城市、小城镇构建的等级体系发挥联系城乡的载体与纽带作用，生产要素在不同等级城镇之间得到高效配置，城镇规模和功能在动态升级中得到提升，从而实现城市与农村的一体化发展。

本研究用城市经济首位度和城乡发展差距来衡量城镇等级规模体系。城市经济首位度是衡量区域城镇体系的一个指标，是指区域中第一位城市规模与第二位城市规模之比，城市规模可以用城市经济总量来体现。城乡发展差距用城镇人均可支配收入与农民纯收入的比值来测度。以2010年数据为例，对中国主要省份城市经济首位度和城乡收入差距进行对比。由比较结果（表1）可以看出，中西部省域城镇体系发育程度整体滞后于东部，多数省域仍处于单中心增长阶段，城市经济首位度普遍较高，大于首位度的合理取值区间1.5～2.0。东部省域城镇体系发育程度较高，省域内部不再依赖单增长极带动区域发展，呈现双核心或多极化增长，城乡发展的网络化组织体系日益健全完善。

因此，发挥城镇等级体系组织区域经济运行及城乡关联的职能，省域层面必须兼顾各城市规模的壮大与全省合理的梯度层级，避免出现城镇体系的中间断层导致孤岛效应，制约城镇职能的扩散与城乡分工的协作。需要在全省范围内规划省域主中心、省域副中心、区域性中心等不同层级的中心城市，发挥各自在不同空间尺度与地域范围的组织、引领作用。并且需要培育县域在统筹城乡关系中的核心作用，使县域成为连接农副产品“进城”、工业产品和服务产品“下乡”的桥梁纽带，依托县域经济实力的壮大和城镇设施的改善，拉动农村富余劳动力实现就地转移，以最小的社会成本完成城镇化。

3 微观层面——推进村镇布局规划

村镇作为城镇体系的一个组成部分，理应包括在城镇体系规划范畴之中。但以往我国的城镇规划只涉及城市，对广大村镇而言是空白。随着《城乡规划法》的实施及社会主义新农村建设的推进，村镇规划在新农村建设、统筹城乡发展中的作用日益受到重视。而规划的本质特征是前瞻性、科学性，尊重地域文化差异、产业发展规律、人居环境科学来编制村镇规划，是实现村镇协调、可持续发展的前提。并且，当前各区域新农村建设中受资金匮乏制约，均采用“示范点”带动，以点带面发挥引领、示范效应，而村镇规划正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重复建设和二次改造所造成的浪费，因为规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费，尤其示范点的选择与规划应充分体现适用性和推广性，即兼顾点的选择与面的推广。

纵观国内统筹城乡先行地区，一条共同的经验就是依托“三个集中”推进城乡协调发展步伐，即工业向园区集中、农民向新型社区集中、土地向规模经营集中。而推进“三个集中”都需要规划先行，发挥规划在引导要素流向、集中和承载产业、人口方面的先导作用。着眼于统筹城乡发展的目标导向，在村镇规划中重点要解决三方面问题，即村镇发展的战略定位、村镇的等级规模、土地资源的集约利用。

3.1 村镇发展定位

村镇的战略定位应秉承“生活、生产、生态”的原则，既要提炼彰显村镇的比较优势，又要顺应未来村镇发展的趋势与潮流。村镇应在地级市框架下构建各展所长、特色突出、差异化定位、错位发展的空间格局。具有农业基础的村镇应壮大农业的规模优势，发展农产品精深加工，延长产业链条，将提高的附加值来增加农民收入。一些资源型小城镇，应在不破坏自然生态的前提下适度开发，以资源型产业起步走新型工业化道路，丰富产业部门体系，避免过度依赖资源型产业支撑增长。具有良好生态环境的村镇可以规划发展乡村生态旅游、文化旅游，发挥旅游业的强关联带动效应来促进村镇的服务业发展，提升城镇化水平。

3.2 村镇等级体系

村镇的等级规模定位是基于村镇的资源环境承载能力和在区域城镇体系中的地位来确定。在引导农民向新型社区集中的过程中，需要有计划有步骤地形成县域中心城区—小城区—特色镇—新型社区—自然村落的等级体系。因此，立足村镇自然本底条件、服从区域城镇等级体系分工、合理确定各村镇的发展规模和承载人口、产业容量，确定对具有文化遗产性质的村落进行保护，并保证农民建房的选址安全。在此基础上，规划建设基础设施和公共服务，从而避免基础设施和公共服务在村镇间的低效配置和浪费的弊端。

3.3 村镇土地资源

土地资源的集约利用既是提高农村生产要素配置效率和实现农村要素收益的途径，也是保障城乡发展格局维护国家粮食安全的战略需要。在村镇规划中实现土地资源的集约利用，即要求管住总量、用好增量、盘活存量、提高质量，从而实现节约集约利用土地。尤其对项目用地要严格批前审查，根据其行业、产业发展及投资强度等进行严格的项目预审，以确定合理的供地规模，并根据项目建设进度实施分批供地，同时对农村宅基地进行整理归并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。

在通过村镇规划引导“三个集中”进程中，应吸聚工业向园区集中，优化产业规划布局，加大基础设施投资和建设力度，加快培育和扶持主业突出、配套完善的产业集群，完善产业链条以发挥集聚效应，形成“块状经济”来提高规模效益。实施重点镇优先发展战略，选择一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其转变为现代小城市，提升人口吸纳能力。同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，推动土地流转，积极策划包装项目带动发展，通过土地流转，发展壮大合作组织、种养大户、家庭农场、龙头企业等现代市场主体，通过他们引领农民致富。

参考文献：

[1] 杨伟民.发展规划的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2010.38-42.

[2] 樊 杰. 我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007（4）：339-350.

[3] 陶良虎.中国区域经济：理论、实务、案例[M].北京：研究出版社，2009.208.

[4] 方创琳.区域规划与空间管治论[M]. 北京：商务印书馆，2007. 93.

[5] 魏后凯.现代区域经济学[M]. 北京：经济管理出版社，2006.161.