试论民事公益诉讼

摘要：公益诉讼主要分为刑事公益诉讼、行政公益诉讼和民事公益诉讼。民事公益诉讼在实践中主要是针对垄断经济、不正当竞争、环境侵权、违反消费者保护等违反公序良俗的公共性违法行为而设置的诉讼救济途径。本文主要从民事诉讼领域对公益诉讼的有关问题进行探究。

关键词：公益诉讼；公共利益；诉讼主体

一、公益诉讼的概念

公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。《罗马法原论》一书中指出：公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。发展到今天，美国成为现代公益诉讼制度比较健全的国家。1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后又规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取政府钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890年美国国会通过了第一部反托拉斯法即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克莱顿法》，以此补充规定：对托拉斯的行为除受害人有权外，检察官也可提起民事诉讼，要求法院追究违法者的责任；而且任何个人及组织都可，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查，其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一，与此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。

关于公益诉讼的概念，学者们有着不同的意见，意见的争议焦点在于提讼的主体。笔者比较赞同广义的公益诉讼概念，公共利益关系着国家、社会团体和个人的利益，他们都有权来维护自己的利益。因此，它能更直接更有效的保护公共利益。

二、公共利益的特性及范围

“公共利益”概念的引入是现代社会民主、法治国家的普遍做法，是现代法治原则的必然要求，也是解决现代社会个人权利、自由与国家利益、社会利益经常可能发生的矛盾和冲突的最好方法，更是防止权利滥用，限制权利在适度的范围内行使的有效途径。然而，我们必须注意到“公共利益”是一个不确定的、抽象的概念，受时期、地域的限制，范围比较宽泛，下定义时难免会产生以偏概全的现象，应从以下几个标准来认定哪些利益为公共利益：

（1）合法合理性。即确定某利益为公共利益必须有法律依据或合理的解释。有法律依据主要是指在法规中概括、列举规定。合理性主要指所涉利益是国家利益、社会利益、集体利益、不特定的多数人利益还是个人利益等。

（2）公共受益性。“公共利益”的最主要体现点就在于它的公共受益性，其受益人一般是不特定的多数人。

（3）公平补偿性。为了公共利益的需要，必定造成不特定多数人或个人的权利受到限制或利益受到损害，这就需要对不特定多数人或个人的权利和利益进行救济，在救济的过程中，要做到公平、公正。

（4）公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民利的有效行使。

（5）权力制约性。以公共利益为由强制克减和限制公民权利的过程中，极易造成执法人员以公共利益为由越权或者滥用权利的产生。因此，必须在行使权利的过程中要进行全程监督，加强执法的透明度。

三、提起公益诉讼的主体

能提起公益诉讼的适格主体有以下几种：检察机关；机关、社会团体、企事业单位等；个人。他们在诉讼中的权利、地位以及所提讼的种类等事项将在下面一一分析。

（一）、检察机关

检察机关在提起的民事公益诉讼中，究竟居于何种法律地位，是一个颇有争议的问题。主要有以下几种观点：

第一，法律监督说。这种观点认为，在检察机关提起的民事诉讼中，无论检察机关采取何种方式参与诉讼，它所处的地位只能是法律监督者，检察机关之所以能作为适格当事人是因为它的监督权转化为了权。这种观点的核心思想是：1、检察机关之所以提讼，是基于法律授予的民事检察监督权。2、检察机关提讼只是其法律监督的一种手段，因而在民事诉讼中，检察机关只能是程序意义上的原告，既不享有胜诉的利益，也不应承担败诉的风险。

第二，双重身份说。这种观点认为，检察机关提起公益诉讼时虽然处于原告的地位，但由于检察机关是国家法律的监督机关，决定了这种原告地位不同于一般的原告。在这里，检察机关既是原告，又是法律监督者，既应当享有原告的诉讼权利，又应享有民事检察监督的权利。

第三，公益代表人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关是国家利益、社会利益、集体利益的维护者，它有权利代表利益关系人提讼，维护公共利益。笔者比较赞同这种观点。

第四，公诉人说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关居于公诉人的法律地位，与其提起的刑事诉讼并没有实质上的区别。在这两种行为中检察机关并没有自己独立的利益，因此，都应当居于公诉人的法律地位。这种观点实质上是将检察机关的公诉权运用到民事诉讼中，以求从形式上实现检察机关诉权的统一。

第五，原告说。这种观点认为，在检察机关提起的公益诉讼中，由于代表检察机关的检察员的行为能够引讼的发生和诉讼程序的开始，检察员提讼后声明诉讼请求，并有权要求法院传唤被告人应诉等，检察机关与通常民事诉讼中的原告一样，居于原告的诉讼法律地位。其不仅享有一般原告的诉讼权利，如有权要求法官回避，依法传唤证人，而且承担原告的义务。

（二）、机关、社会团体、企事业单位

在诉讼活动中，机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，仅仅拥有支持受损害的单位或者个人向人民法院是不够的，它们还必须在诉讼中享有程序权利和实体权利。拥有了程序权利，它们在诉讼过程中能发挥能动性，尽己所能地保护国家、集体和个人的利益。拥有了实体权利，它们才能更有效、更便捷的解决实体问题。但它们在诉讼过程中程序权利和实体权利也要受到一定的限制。

（三）、个人

普通公民依据一定的条件，也可以成为民事公益诉讼的原告（即民事公益诉讼人）。在一个民事公益受侵害较为普通的国度里，要实现全民民事公益化的良好的社会环境，必须依靠普通公民对国家公共职能实施监督和对侵害民事公益的不法行为提起民事公益诉讼，以作为提高全民民事公益度的补充。公民作为民事公益诉讼的原告，是指公民认为被告的行为侵害了民事公益，代表被该行为所侵害的不特定的社会公众的利益，以自己的名义依法定的程序向人民法院提讼，经人民法院受理，而导致民事公益诉讼程序开始的人。

四、民事公益诉讼制度的国外现状

国外的公益诉讼制度的理论与实践有两种主要的模式：

一是美国的公益诉讼模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。如美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案件和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度，即当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提讼制止违法行为，也可以授权任何人提讼解决这类争端，而受到授权的人即相当于私人检察总长。可见，美国已经形成了一套比较完备的公益诉讼制度。

二为大陆法系公益诉讼模式。法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。法国《新民事诉讼法典》除对以保护公益为目的的协会诉讼和个人诉讼有明确规定外，该法典第423条规定凡是在公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以依职权提讼。

笔者认为应当充分借鉴西方国家在公益诉讼中的成熟经验，并从我国现阶段国情和司法实践出发来构建公益诉讼制度。关于民事公益诉讼案件的范围，应当限定在为维护国家利益和社会公共利益的民事合法权利的基础之上，其他不成为公益诉讼案件。需要重点探讨的是提起民事公益诉讼的主体为哪些机关、组织和公民。笔者认为公益诉讼既然是为保护国家利益和社会公共利益而设置的程序制度，就应当体现其社会性、公共性，允许更广泛的更能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。且赋予国家机关、有关组织、公民个人均有诉权，分别能发挥各自的优势，弥补不足之处，形成强大的诉讼合力，充分保障违反公益的行为受到法律追究。

（作者通讯地址：扬州市江都区人民检察院，江苏 扬州 225202）