试论丹江口库区生态保护公益诉讼问题研究

【摘 要】本文以丹江口法院环境合议庭成立为契机，以丹江口法院首例非法采矿毁坏林地公益诉讼案为切入点，就环境公益诉讼制度中的原告资格、举证责任、诉讼费用等问题进行简要阐述，并为环境公益诉讼制度的建立提出一些建议。

【关键词】环境公益诉讼；原告资格；举证责任

一、引言

2014年8月8日，丹江口市法院环境合议庭成立，便利了丹江口库区环境公益诉讼的审理。这是丹江口库区水资源环境保护方面又一重大举措，标志着十堰地区环境公益诉讼由探索不断走向成熟。

以此为契机，笔者不禁想起2008年丹江口库区（十堰地区）首次对毁坏林地植被者提前公益诉讼，虽然距今已过去6年。但它是丹江口市检察院为保护生态环境，首次对毁坏林地植被者提起附带民事诉讼并获成功的公益诉讼案件。

二、环境公益诉讼中的几个问题

通过案例分析，至少可以从以下两个方面的来看我国环境公益诉讼制度中存在的问题。

（一）原告资格被限制问题

我国法律法规中大多对原告资格有较强限制。如《民事诉讼法》第108条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。《行政诉讼法》第 41条规定原告应当符合的第一个条件就是认为该具体行政行为侵害了其自身的合法权益。《环境保护法》第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。虽然确定了公民和组织对污染行为的检举和控告权，但是没有提到诉讼权。

根据上述规定可以看出，对原告的主体资格的限定为与被告行为存在直接利害关系的当事人，即在诉讼中要求原告需要具有“实质性损害”这一苛刻条件。只要公民的私人权益没有受到实质害，则不能对导致公共环境污染和破坏的民事行为及非处罚性的具体行政行为提讼。

（二）举证责任方式单一问题

我国传统民事诉讼法的举证责任分配原则是“谁主张，谁举证”。所以在多数情况下举证责任都是有原告承担。但大量事实证明，传统的举证责任原则不适合环境公益诉讼的开展。

环境公益诉讼的目的是维护公共利益，而非单纯的个人利益。在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的专业性和技术性要求。对于环保单位和检察机关来说，他们拥有专业的技术设备和强大的财政支持，可以通过长期地监测、化验等一系列复杂程序而收集到充分的证据。但是对于公民和某些社会团体来说，由于他们获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担完全举证责任无疑是极为困难，不切实际的。正如肖建国先生所说：“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。”

为了更好的支持环境公益诉讼，维护公共权益，必须在立法制度上制定多样灵活的举证责任原则。

三、对我国环境公益诉讼制度建立的设想

作为一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，我国环境公益诉讼的制定绝不是一朝一夕的事，需要深入细致的理论准备和实践探索。本文就上文提到的三个问题试图提出一些建议和措施。

（一）原告资格必须适当放宽

对于环境公益诉讼中的原告资格问题，学术界有两种不同观点。早期观点认为，针对环境公益提起的诉讼必须由代表国家权力机关的检察院来行使。这是一种狭隘的观点，吕忠梅教授在《环境公益诉讼辨析》一文中对“检查机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体”有过充分论证，可供参考。近年来，为了使环境公益保护获得可诉性，原告资格适度放宽，诉讼主体范围扩大化已经成为学者们的共识。即允许任何公民、社会团体、检察机关和环境保护单位都可以提起环境公益诉讼。

笔者也认为，在环境诉讼中，应该赋予一切公民、社会团体、检察机关和环保单位对有关环境破坏行为提讼的权利。但是，在建立环境公益诉讼制度，明确公益诉讼原告资格时，应该结合我国人口多、司法资源有限的国情，从防止诉讼权利滥用和诉讼经济浪费的方面出发，对公民、社会团体、检察机关和环保单位等不同主体有不同限制和要求。

（二）举证责任原则必须灵活多样性

为了改变公民、社会团体在环境公益诉讼中举证方面的不利地位，维护他们保护自身合法权益的权利。国家立法机构已经注意到该问题，并尝试修改环境诉讼中的举证责任原则。如《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第74条规定对该类案件实行举证责任的转移，实行举证责任倒置。2004年12月29日，十届全国人大常委会第十三次会议审议通过了重新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第86条明确规定：“因固体废物污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这是我国立法中的两次进步，以法律的形式明确肯定了诉讼中的举证责任倒置和因果关系推定制度，我国制定环境公益诉讼制度应该吸收和借鉴的举证责任原则。

关于环境诉讼中的举证责任，国外也有较好的设计指得我们借鉴。比如美国《密歇根州环境保护法》规定：原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成了举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果，则必须提供反证；环境行政公益诉讼中的举证责任应由被告行政机关承担举证责任，这与普通的行政诉讼并无差别。

笔者认为关于环境公益诉讼制度中的举证责任问题，可以考虑采用区别诉讼主体的灵活举证责任模式。具体来说，包括两个层次含义。第一，区别诉讼主体资格。环保部门或检察机关等国家机关，因其特殊的身份和职责，以及有能力获得充分确凿的证据。所以应该对其主张承担举证责任。第二，在诉讼程序中，有原告灵活掌握选择举证责任原则或举证责任倒置原则的自由。原告可以在自己掌握充足证据的某些问题环节上选择举证责任，在证据不足环节上选择举证责任倒置。这样设定的目的都是为了减小被告利用举证责任倒置而成功开脱的可能性和增加原告诉讼成功的可能性。

项目基金：湖北医药学院研究生科研启动基金，项目编号：2011QDRW-23。

作者简介：郑玄，女，硕士研究生，讲师；湖北医药学院公共卫生与管理学院；通讯作者：黄金，男，硕士研究生，助理馆员；湖北医药学院人事处。