浅议社会主义新农村公共产品供给存在的问题及对策

摘 要：当前我国农村公共产品供给状况与城市相比差距极为悬殊，主要原因是农村公共产品政府提供责任主体的缺失，农村私人产品的产出效率和市场竞争力受到严重影响，农村居民的生活水平和生活质量也受到影响，成为阻碍社会主义新农村建设的严重障碍。增加农村公共产品的供给要进一步完善其供给制度，改变政策导向和政策思路，创新供给模式。实施多元化农村公共产品供给机制是一种有益探索。

关键词：农村公共产品；供给；新农村建设

中图分类号：F325 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）09-06 -03

一、农村公共产品的界定

农村公共产品是指如义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等关乎农民生存状态、属于“社会公正”或“社会公平”范畴的公共产品；是与农业发展密切相关的公共产品，如农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究等等。

所谓农村公共产品，是相对于农民或家庭自己消费的“私人产品”， 包括农村民生性公共产品和生产性公共产品。是由当地农村社区集体参与共享的“产品”，是具有非竞争性和非排他性的，用于满足农村公共需要的产品，这个“产品”既指有形的产品同时也包含无形的服务，具体包括大型农具、道德建设、水利设施、文化教育、保健医疗等这些基础设施和公益事业。从我国农村公共产品的政府单方面强制供给特征方面来讲，“农村公共产品”是指由政府或其者向农民提供的、应当能够提高农民的福利水平的各种制度、服务和设施。从“约定俗成”的角度来讲，由乡或村范围内提供的，为乡村社区农民（或其中的一部分）所消费的带有公共产品性质（消费或受益难以完全排它）的产品或服务，包括农村小型基础设施、基本医疗卫生服务、技术信息服务和农村基础教育等。

同一般公共产品一样，根据其非竞争性与非排他性两个特征将农村公共产品也可以分为农村纯公共产品和农村准公共产品。农村纯公共产品，是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性，其典型产品有：农村基层政府（县乡级）行政服务、农村综合发展规划、农村信息系统、农村基础科学研究、大江大河治理。农村准公共产品，是指介于纯公共产品和私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：（1）在性质上近乎纯公共产品的准公共产品如农村义务教育、电力设施、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等；（2）一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、水利设施、医疗、道路建设、文化馆等；（3）在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。

二、社会主义新农村公共产品供给问题及成因分析

（一）我国农村公共产品供给现状与存在的问题

1、农村公共产品供给总量呈现严重不足

我国长期以来实行以农补工的政策，使得我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，甚至以工补农。但是，多年来对农业基建的投资始终偏低，财政支农的支出徘徊不前，农村基础设施建设的进度就相当缓慢，致使农村经济发展缓慢、乡镇企业效益低下。缺乏资金造成农村公共产品供给不足引起的连锁恶性循环，对社会主义新农村建设是极其不利。农村公共产品供给总量不足的问题表现的非常明显。

2、农村公共产品供给效率非常低下

混合供给是我国现行农村公共产品的供给体制，它综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，本来可以成为一种较有效率的供给方式；但农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化，而政府的公共提供严重滞后，公共产品供给呈现严重不足。首先，从中央对农业支出的规模来看，近年来，中央财政用于农业支出的绝对数额在不断增加，但同时也可以看到财政农业支出在财政支出中的比重却不升反降；其次，从地方财政对农村的支出规模来看，投入同样呈逐年下降趋势，并且其支出预算的执行还存在重大的偏差，在执行过程中出现截留、挤占、挪用支农资金，这就从总量上削减了地方财政支农的规模。再加上其他形式的农村公共产品供给规模存在一定的限制，农村公共品供给的组织工作主要有乡镇政府和村民自治组织进行。而乡镇的“吃饭财政”的状况没有改变，村民自治组织在实际中也困难重重，造成农村公共品供给的低效率。因而导致了我国农村公共产品供给的普遍不足。

3、农村公共产品供给结构严重失调

农村公共产品供给效率低下不仅表现为总量短缺，而且还表现在供需结构上的不合理，供给不足与供给过剩并存。某些关系到农村稳定、农业发展、农民生产生活切身利益的农村公共产品供给不足；其次，农业科技、农业相关信息的提供远远满足不了农民的需要；再次，其他方面的供给也严重不足。某些不符合农民实际需要，但是对提供主体有利的农村公共产品却被提供甚至过量提供，这主要包括：首先，职能部门机构膨胀；其次是一些不必要的形象工程。

4、现行农村公共产品供给缺失公平

我国现行农村公共产品的供给是缺乏公平的，主要表现在区域性不公平即城乡间不公平和地区间不公平，以及负担成本的不公平。

5、农村公共产品供给缺乏法制保障

农村法制建设总体来说还不够健全，有关农业、农村和农民的立法、执法和司法状况与依法治国的要求还不相适应。尽管我国已经连续开展了大规模的“五年普法教育”，对提高全体公民包括农民的法律观念起了十分重要作用，但总体来看，普法教育在农村还是较为薄弱，需要进一步加强。总体来看，现行农业方面的法律己不能完全适应社会主义新农村建设提出的新的要求，需要依法对现行农业法进行补充。

（二）新农村公共产品供给问题的成因分析

1、财政支农力度不够

县乡财政的体制关系不顺，乡镇财政紧张。乡镇政府实际上只扮演着“国家代言人”或“国家人”的角色，乡镇财政成为层层集中财力的对象，同时乡镇政府为了完成上级政府的各项任务和指标，不得不“对上服务，对下要钱”，这就造成了当前县乡两级政府之间的事权和财权严重分离的状况。在财政体制上，乡镇政府是一级政权并拥有一级财权，但实际上，乡镇的主体财权为县政府所控制，县政府控制乡镇人事任免权和财政权，这就致使乡镇政府只有无条件地执行上级的决定，而缺乏根据实际情况独立决策的权力，致使许多乡镇财政极其有限的财力都投向了迎合上级要求而搞的“政绩工程”和“形象工程”。财政的周转不灵，是造成农村公共产品供给问题的最为客观的原因。

2、财税体制存在缺陷，农村公共品的成本分担机制不合理

税费改革，尤其是农业税取消后，我国进入工业反哺农业，城市支持农村的新阶段，在农村公共品成本分担上，政府成为公共品成本的主要负担者，农民因没有负担而缺乏参与公共品供给决策、管理的可能性和积极性，不利于公共品供给效率的提高。此外，由于缺乏有效的激励机制和规范渠道，难以促成社会各组织参与农村公共品成本分担。

3、农村公共产品成本的不均衡

农业税取消以后，农民仍然存在着一部分流转税、所得税的负担。而政府在相关领域的服务不到位，公共产品的剪刀差在城乡之间仍然存在，由政府承担的促进工业发展的职责，构成了农民的隐性负担。与城镇居民相比，农民承担的上述负担相对于其能享受的公共服务而言也是不对等、不公平的。在减轻农民负担的同时，也使得基层财政困难的问题日益凸显，从而一定程度上对农村公共产品的供给产生制约性影响。

4、供给主体比较单一

农民意愿的实现靠自上而下的供给方式不能保证。导致农村公共产品供给不足的一个重要原因是自上而下的公共产品供给决策机制。在我国农村现行的公共产品供给体制下，农村所需的公共产品大都是由各级政府及相关部门决策，带有很强的指令性、主观性、统一性，农民真正需要的公共产品不能由他们自己做主。农民缺乏表达需求的渠道，政府没有建立一套完善的体系以保证农民意愿的顺畅表达，同时也缺乏征求农民意见和建议的主动性。因此，政府向农村提供的公共产品要么不能反映农民的需求，要么就是供给数量的不足。

5、农村的基层民主建设薄弱，农民的参与不够

城乡协调发展的关键在于农民政治地位的提高。农民作为一个利益群体在政治上缺乏足够的力量。要使农民这一特定的利益群体在社会发展中有发言权，需要从法律地位、政治架构和组织体系等方面建立起保障农民利益的网络，中国才有可能真正进人城乡协调、社会和谐发展的轨道。农民的适度参与表现在对公共产品提供的方案进行策划和决策、对公共产品工程质量进行监督和举报和对已提供的公共产品拥有使用权和维护管理权等方面。而在现实生活中，农民缺乏内源的发展动力，致使城乡之间的差别越来越大。

6、缺乏有效的供给模式

由于缺乏系统的供给模式，政府作为唯一的供给主体，其权力是垄断性的。政府没有提供相应的支持，政府也没有为私人公共产品生产提供制度性的、完整的产权保护，私人的合理收益面临着极大的制度性风险。由于没有其他的竞争对手，农民没有选择的权力和条件，使政府不需要考虑农民的需求，选择自上而下的供给方式，对于政府来说更容易操作和决策，但是同时也更容易偏离农村公共产品服务农村、农业、农民的宗旨，成为缺乏效率的摆设或者成为某些官员为自己谋取“政绩”的工具。从而造成公共产品供给的低效率和供给的不足。

三、强化社会主义新农村公共产品供给的对策及建议

（一）明确职责，完善供给制度

科学界定各级政府和村自治组织的职责，明确各自在农村公共品的供给上的责任，并法制化，使其“不越位，不缺位”要实现城乡公共品供给的均等化，就必须使政府真正承担起农村公共品供给的责任，使政府财政成为农村公共品成本的主要负担者。一方面应完善中央和地方分税制改革，扩大地方政府的税权；进行地方分税制改革，增加县级财权。另一方面，完善转移支付制度，加大中央和省财政对县乡财政支持力度，加大并规范政府对村域公共品提供的财政支持。同时要调整各级财政的支出结构，确保各级财政涉农支出的一定比重，加大财政对“三农”的支持，为农村公共品的供给提供物质基础。

（二）多方参与，强化供给结构

以实现农村公共产品有效供给为中心，变革乡镇政府基于县乡交通的便利，通讯的快捷使县级政府对基层的组织管理效能大大提高，乡镇政府的变革：一方面积极推进“撤并乡镇”改革，减少优化行政区划，减少乡镇机构和人员，切实降低乡镇本级的运行成本，提高管理效率；另一方面，变革乡镇机构，精简并优化组合乡镇机构，对专业的行政、经济管理部门进行撤销和合并，使乡镇机构的职责由政治管理为主转变为以社会公共服务为主，使乡镇政府由一级行政机构转换为以公共产品和服务的提供为目的，连接县和村自治组织的中间组织，从而降低公共品供给的组织成本，提高公共品供给的效率。

（三）优化选择，强化供给保障

实现农村公共品供给过程科学化和制度化在存在多个公共品项目，以及单个公共品有多个提供方式情况下，应坚持基本公共品的优先供给，并借助“成本-收益分析法”“、最低费用选择法”等方法，对公共品项目和公共品提供方式进行详细的分析和论证，实现选择的最优化，确保有限的资源用到急需和高效的公共品项目上。

（四）运用科学，强化供给效率

在农村公共品供给中积极运用PPP管理模式。PPP是Public-Private Partnership的缩写，即公私部门的伙伴关系，是目前国际上越来越被广泛运用的基础设施和公用事业融资与管理的一类模式。PPP管理模式的实现方式多种多样，该模式运用到农村公共品供给可以弥补财政资金的投入不足，也有利于提高农村公共品的经营管理效率。

（五）公共物品供给的“多中心”模式

由于在公共物品供给中出现政府失灵和市场失灵现象，一批主张经济自由的经济学家论证了“公共物品私人供给”的可行性，将个人和非盈利组织纳入到公共物品供给力量中，最终形成了政府、市场、非盈利组织三部门提供公共物品供给的最佳模式。实现农村公共物品供给主体的多元化供给。政府和村自治组织发挥基础性作用，也充分发挥第三部门和私人部门在农村公共品供给的作用，如农村的协会、合作社、基金会，企业等。实现政府和第三部门、私人部门在农村公共品供给上的协作和有机结合，提高农村公共品供给的效率。通过税收优惠（主要是所得税）、配套财政资金支持、荣誉嘉奖等方式，鼓励第三部门及私人部门投资提供农村公共品建设，同时为其活动提供必要、有效的协调服务。随着经济领域和社会领域自组织力量的发展，在私营部门与公共部门、政府与市场、政府与非政府组织间的传统界限逐渐被打破，公共物品供给的整个过程也将演变成为由各种不同角色所组成的复杂合作网络的治理过程。

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作者简介：

李利纳，河南城建学院建管系。