浅议城市社区公共物品供给

提要城市社区日益成为社会公共物品供给与消费的基本单元。然而，在既有的供给体系下，社区普遍存在公共物品供给短缺。改革传统的管理与服务方式，建立新的公共物品供给体系，满足社区不断增长的需求，已成为城市社区建设的中心任务。

一、社区与社区公共物品

“社区”这一概念最早是由德国社会思想家F・藤尼斯提出的，并日益成为社会学家、经济学家和政治家等关注的社会现象。今天，在我国社会生活中，“社区”这个概念的使用相当频繁。但是，严格地说社区依然是一个含义模糊的法律概念。目前，我国官方对社区的定义是：居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。一般的社会学和公共管理学认为，社区“是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。”

“公共物品”这一概念首先是由瑞典经济学家林达尔于1919年在其博士论文《公平税收》一文中正式提出的。再次正式使用此概念的是美国经济学家萨缪尔森，他认为公共物品具有两个特征：非排他性和消费上的非竞争性。布坎南在《民主进程中的公共财政》一书中也强调了公共物品的显著特征就在于它的不可分性和排他性。斯蒂格利茨在《经济学》中也指出：“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”此外，他还指出，有些公共物品在消费时会产生拥挤性，如道路、公园在消费者达到一定人数时就具有拥挤性。

在社区特定的生活空间里，聚集了大量社区公共物品，比如社区公共设施、社区治安、社区绿化、社区居民管理、居民私人产权和公共产权维护、社区便民利民服务，等等。社区公共物品可以分为两大类：一类是公共设施、公共管理，提供社区居民、社区组织等活动的规则、秩序、制度；另一类是公共服务，向居民和业主提供服务。公共物品按照供给主体结构，可分为垄断性公共物品和非垄断性公共物品，前者只能由一个主体供给，如司法、国防；而后者可由多个主体供给，如基础教育、卫生、环保等。在社区内，既有垄断性公共物品，政府有义务提供必要的纯粹公共产品如法律与秩序、环境保护、社会管理和社会福利等；还有非垄断性公共物品，由社区各类组织提供的准公共物品，主要表现为社区服务，如对居民服务社区物业管理，等等。

二、社区公共物品供给相关理论

公共物品的提供一直是经济学家所关心的问题，以萨缪尔森为代表的经济学家强调政府提供公共物品的必要性乃至唯一性。他们认为，由于公共物品非排他性和非竞争性的特点，以及考虑社会公平和公正等问题，通过市场方式提供公共物品，实现非排他性几乎是不可能的。至少成本是很高的，并且在规模上无效率，也就是“市场失灵”。公共选择理论认为，政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本的问题，并最终导致公共部门提供公共物品的低效率，也就是“政府失灵”或“非市场失灵”。

针对影响公共物品供给存在着诸多模型，各种力量左右着公共物品的供给数量。其中，人口变化是个很重要的因素。人口变化对公共物品的供给影响可以用一种拥挤函数来概括：

Xk＝Xk（Lk，Mk）

Gk=Gk（Xk，N）

式中，Gk为第K种公共物品的最终产出；Xk为用于生产Gk的各种中间活动；Lk为在Gk生产中使用的劳动收入；Mk用于生产Gk的各种材料；N为人口规模。

式中，Ak为在第K种公共物品Gk上的效用服务；a为拥挤参数。对于纯公共物品来说，a=0；对于私人物品来说，a=1，即增加更多的消费将减少效用；对于准公共物品来说，0

随着人口增加，人口密度会提高，其结果是拥挤的社会成本将上升。这些拥挤成本对消费者的效用产生负面影响。如果存在拥挤的外在成本，假定产出成本和服务质量，人口增加将引起公共物品更大比例的增加。而当供给没增加时，必将导致短缺。

社区供给的公共物品在社区成员之间不具有排他性，但对非社区成员却具有排他性，它具有三个明显特性：社区性，社区公共物品受益范围主要在社区成员，政府对这类公共物品的供给往往缺乏积极性；异质性，不同社区会因内部结构的差异而表现出对社区公共物品的不同需求，具有多样性。社区公共物品同样可以区分为有形和无形类，有形类如社区公共设施、绿化等，无形类如社区认同、社区归属感、社区氛围等外溢性，社区公共物品在社区范围内，成本或收益未内部化，这样就有外溢给非社区成员的机会。若是收益外溢则形成正外部性；若是成本外溢则造成负外部性。

社区作为城市发展的基本单元，也成为居民获得公共物品的重要场所，包括政府、市场、社区居民在内的多个主体，业主（社区）、开发商、物业管理部门（市场部门）、政府部门交织在一起，各自对公共物品供给的理念、目的和功能不同，引起提供上的困难。（表1）

三、社区公共物品供给现状

随着改革开放的推进，计划经济体制逐步向市场经济体制转轨，经济社会发展进入了快车道，中国社会告别了短缺经济时代，社会物品极大丰富。但是，在城市生活中，社会物品的供给是不平衡的。私人物品已基本从短缺转向平衡甚至过剩，由于公共物品的供给存在市场失灵和政府失灵，公共物品的供给问题一直没得到很好的解决。公共物品的供给无论是供给水平、供给形式，还是供给层次，总体上都依然短缺。同时。公共物品的供给效率也很低下，新的公共物品还没生产出来，原有的公共物品就被过度使用，缺乏必需的养护和修缮。目前，大到全国的交通、电力和铁路等行业都超负荷运营，小到社区里面的公共游乐设施也人满为患。公共物品的供给陷入了困境，影响社会和谐和社会共同利益的实现。供给困境的原因有很多方面，既有工具、技术方面的制约，也有社会发展阶段的制约。

（一）供给水平不高。长期以来，我国公共物品的投资主体较为单一，主要是依赖中央和地方政府来供给，投入严重不足。“十五”期间，全国仅城市基础设施建设就大约需要投资1万亿元，中央和地方两级政府投资约占2，000～3，000亿元，约7，000～8，000亿元需要通过贷款、利用外资、社会投资等方式解决。

（二）供给机制不完善。社区公共物品的供给有自愿供给、捆绑供给、委托供给和合作供给四个方式。在社区中，通过自愿供给的公共物品还很少，因为至今没有明确的规范来指导社区的自愿供给方式，也没有私人的约定来保障自愿供给的权利。一部分公共物品如消防设施、垃圾处理等都是随着社区开发建设采用捆绑供给的方式进行，这些物品往往要在业主住很长一段时间才能得到提供。如果遇到开发商资金限制，这些服务往往得不到有效供给。一些公共物品则是通过授权委托经营的方式进行，如“三通”、有线电视等，被委托者的质量也参差不齐。这些企业在各自的领域内形成自然垄断，导致服务质量不高；另一部分公共物品则通过合作供给的方式进行。通常是社区居委会、物业公司以及业主委员会联合进行，主要是计划生育、社会保障、流动人口管理等。社区居委会缺少可以利用的资源和条件，物业公司作为业主委托管理企业，缺少动力去做这些事情。

（三）供给主体缺位。住房是社区里面最大的私人物品，对私有产权的保护，对物业型公共物品的维护、供给等等的需求越来越强烈，社区已成为公共物品供给与消费的基本单元。与此同时，由于政治、经济、社会三大领域在城市生活基本面的交汇，社区成为政府组织、市场营利性组织与社会非营利性组织共同作用的空间。在既往的社区服务模式和街居管理模式下，政府是社区内主要的提供者（在相当多的社区里，甚至是唯一提供者）。然而，这种由社区服务与街居制组成的社区供给体系远远不能满足社区日益增长的需求。

政府主体的投入不足、市场主体和社区非营利主体没有很好的成长，造成了整个投入的不足。各个主体之间的关系分配不清，行政事业管理与企业经营管理方式并存。政府部门重视建设过程管理，而忽视运营和养护管理，对公共物品的经营缺乏激励考核制度。各个部门各自为政，彼此之间难以协调，造成效率低下。据调查显示，全国大中型项目超概算的比例平均为91%。有些项目超过了100%，甚至2～3倍。相反，企业经营部门就不是很重视建设过程。偷工减料、以次代好的事件时有发生，而他们重视运营，努力使自己的收益最大化。同时，作为社区里面的非营利性主体，实力比较弱，不能替代政府和市场实现公共物品的自我供给，甚至于不能弥补政府和市场的漏洞。

四、相应的对策

公共物品供给失效，是我国城市社区发展过程中存在的突出问题。更重要的是，城市社区公共物品承担着实现福利最大化和可持续发展的任务，关乎社会的发展。因此，在城市经济运行中，我们既要保证城市社区内的公共物品供给的充足性，也要保证供给的有效性。针对社区的特殊性，社区公共物品的提供必须采取政府、市场和居民相结合的方式，根据各自的特点，不同的主体担当不同的角色。

（一）依据所在区域人们的需求，选择合适的服务项目和水平。从公共物品的选择上看，尽管个体之间对公共物品和服务的需求不同，但具有类似偏好的人倾向于聚居在一起，居住在同一小区的人的需求具有同质性，这样具有针对性地提供，既能够提高社区综合满意度，又相对显得成本低廉。

（二）充分开发社区内部资源，实现公共物品的自我供给。社区以提高社区生活质量为目的，依据自愿原则订立契约，通过集资、募捐等组织方式来保证公共物品的供给。避免了政府提供公共物品的单一性，满足了社区居民的多样性要求。同时，能获得居民较大程度的参与和配合。同时，社区自愿供给，实现了消费上的部分排他性，避免了“免费搭车”现象。更进一步，实现了公共物品供给的可持续发展。

（三）积极与市场合作，突破资金瓶颈。在社区力所不能及的领域，积极开展与企业的合作，对社区内的公共物品采取低偿供给。对社区内的居民象征性地收费，对社区以外的人实行经营性收费。该模式的难点在于协调好社区内居民和社区外居民的消费，必须在保证社区整体利益的条件下，进行协商沟通、集中决策。

（四）争取政府支持，接受政府监督。政府是公共物品供给的最大主体，政府对社区的投入是社区发展的动力，因此社区内居民、物业管理部门都要配合政府的政策，争取政府的支持和扶持。社区要接受政府对社区公共设施的规划、投资开发和利用的监督，以保证质量和效率。■

注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”